Introduction

Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) demande depuis la fin des années 90 une réglementation plus stricte des transferts internationaux d’armes militaires. Par l’action humanitaire qu’il mène dans quelque 80 pays dans le monde, le CICR a vu comment la disponibilité non réglementée et une utilisation abusive généralisée des armes ont facilité les violations du droit international humanitaire, entraînant une dégradation de la situation des civils au cours des conflits armés et autres situations de violence. La prolifération des armes à un ensemble de nouveaux acteurs a également eu des incidences directes sur la capacité du CICR à s’acquitter de son mandat qui consiste à venir en aide aux victimes de guerre et à promouvoir le respect du droit international humanitaire.

Les préoccupations du CICR sur cette question s’appuient sur les conclusions de l’étude du CICR publiée en 1999 sur La disponibilité des armes et la situation des civils dans les conflits armés. Ces conclusions ont depuis lors été confirmées par un certain nombre d’autres études réalisées par des instituts de recherche, des institutions spécialisées des Nations Unies et des ONG.

Notre expérience directe des conflits armés et de la violence dans le monde, met en évidence hélas que le problème de la disponibilité non réglementée des armes a bénéficié certes d’une attention accrue au cours de la dernière décennie mais que les efforts accomplis n’ont pas encore eu d’impact important sur le terrain.

Le coût humain des transferts d’armes non réglementés

Les violations du droit international humanitaire sont généralisées dans les conflits armés contemporains, les civils faisant souvent les frais de la violence. Non seulement les civils sont pris dans un échange de tirs entre les parties belligérantes, mais ils sont souvent des cibles délibérées. Les femmes font l’objet de violence sexuelle, les enfants sont recrutés de force dans les forces armées ou dans des groupes armés et habitués à participer aux combats, et des communautés entières sont contraintes de quitter leurs foyers sous la menace d’un attentat. Dans certains contextes, la situation sécuritaire se détériore pour les acteurs locaux et internationaux qui fournissent l’assistance humanitaire. Les nombreux civils qui sont tributaires de l’aide humanitaire pour survivre se trouvent dans une situation encore plus précaire.

L’accès toujours plus facile à des armes très meurtrières dans les zones de conflit facilite les violations et aggrave leurs conséquences. Alors qu’un seul coup tiré d’un simple fusil sur un marché surpeuplé serait un incident criminel, le fait de tirer des douzaines de balles par minute d’une arme automatique ou de tirer un obus de mortier sur le même marché peut transformer cet incident en une scène de massacre. Ces types d’incidents sont malheureusement devenus si familiers qu’ils semblent presque inévitables tant pour le public que pour les décideurs.

Il est néanmoins possible de prévenir de tels incidents et les États ont à la fois la responsabilité et la possibilité de le faire. Il est clair qu’aucune mesure à elle seule ne peut empêcher que les armes soient utilisées en violation du droit international humanitaire. Pourtant, la mise en place de contrôles stricts sur le transfert d’armes pour prévenir leur prolifération encore plus accrue est un élément indispensable de la solution. En l’absence de mesures efficaces dans ce domaine, il n’est guère probable de s’attendre à une réduction de l'utilisation abusive des armes sur le terrain. Et le prix de l’inaction est élevé, en termes de souffrance humaine, de dérèglement social et économique, de responsabilités d’une intervention lorsque la communauté internationale décide d’agir.

La nécessité d’un traité international sur le commerce des armes

Les États ont adopté, ces dernières décennies, des interdictions et des restrictions importantes relatives au transfert des armes chimiques, biologiques et nucléaires, des systèmes de missiles et des composantes de ces technologies. Pourtant, ce sont les armes classiques - les fusils d’assaut, les grenades, les mines, les bombes, les fusées et les missiles - qui causent le plus grand nombre de morts et de blessés dans les conflits d’aujourd’hui. Jusqu’à une date encore récente, néanmoins, le transfert des armes classiques n’a guère bénéficié d’une grande attention au niveau mondial.

Le CICR a exhorté les États à élaborer des contrôles stricts sur les transferts d’armes classiques aux échelons national, régional et mondial. Il a aussi promu des critères spécifiques pour les transferts d’armes visant à prévenir que les armes tombent dans les mains de ceux qui sont susceptibles de les utiliser en violation du droit international humanitaire. Ces dernières années, nous avons noté avec satisfaction que des progrès importants avaient été accomplis au niveau régional. Un certain nombre d’instruments régionaux comprennent aujourd’hui une liste de critères à prendre en considération avant d’autoriser des transferts d’armes - principalement d’armes légères et de petit calibre.

Pourtant, les critères relatifs aux transferts d’armes varient selon les régions et certaines d'entre elles n’ont même pas adopté de tels engagements. Au niveau national, les critères relatifs aux décisions sur les transferts d’armes sont même encore plus disparates, et il est rare qu’ils reflètent pleinement toutes les obligations prises par les États au titre du droit international.

Cela fait ressortir la nécessité de normes mondiales communes dans ce domaine pour parvenir à des approches cohérentes parmi les États sur les décisions en matière de transfert d’armes. Le CICR soutient donc fermement l’élaboration d’un traité qui définirait des normes communes pour les transferts d’armes sur la base des responsabilités des États au titre du droit international, notamment du droit international humanitaire. Nous accueillons avec satisfaction l’adoption de la résolution 61/89 de l’Assemblée générale des Nations Unies qui permet de faire avancer cette initiative.

Obligations au regard du droit international humanitaire relatives aux transferts d’armes classiques

De notre avis, un traité sur le commerce des armes devrait, au minimum, refléter les obligations juridiques des États relatives aux transferts d’armes. Le CICR demanderait en particulier à tous les États de s’assurer que leurs responsabilités au regard du droit international humanitaire soient reflétées de manière adéquate dans le traité. Le droit international humanitaire, qui régit l’utilisation d’armes dans les conflits armés et protège les victimes de guerre, constitue une considération particulièrement pertinente dans les décisions de transfert des armes et munitions militaires, et d’autres équipements militaires. Les États sont également liés par un certain nombre d’obligations en vertu du droit international humanitaire qui sont directement applicables aux transferts d’armes.[1]

Tout d’abord, il existe des interdictions ou limitations explicites au transfert d’armes classiques figurant dans le droit international humanitaire qui découlent d’obligations spécifiques aux traités. Les États parties à ces traités ont l’interdiction de transférer - ou doivent faire preuve de retenue lors du transfert - des catégories particulières d’armes classiques. Elles englobent par exemple une interdiction sur le transfert des armes suivantes:

• Certain types de mines terrestres au titre du Protocole II amendé à la Convention de 1980 sur certaines armes classiques;
• Armes à laser aveuglantes au titre du Protocole IV à la Convention de 1980 sur certaines armes classiques;
• Mines terrestres antipersonnel au titre de la Convention de 1997 sur l’interdiction des mines antipersonnel.

Ensuite, parmi les règles fondamentales du droit international humanitaire figure l’interdiction de l’utilisation d’armes de nature à infliger des blessures superflues ou des souffrances inutiles ou des armes qui, de par leur nature, frappent sans discrimination. Ce sont des normes universellement reconnues, qui lient tous les États. L’utilisation d’armes spécifiques a été interdite sur la base de ces principes (par exemple, des balles qui s’aplatissent facilement et qui explosent dans le corps humain). Même lorsque ces traités n’interdisent pas spécifiquement le transfert de ces armes, le fait d’autoriser le transfert d’armes interdites serait difficilement conciliable avec l’obligation des États d’assurer le respect du droit humanitaire. Le même argument s’appliquerait au transfert d’armes qui - même si elles ne sont pas régies par une convention spécifique seraient considérées - comme interdites sur la base de ces règles fondamentales.

Enfin, la majorité des transferts d’armes concerne néanmoins des armes qui ne sont pas spécifiquement restreintes ou interdites en vertu du droit international humanitaire. En pareils cas, les États doivent toutefois examiner comment les armes qu’ils transfèrent risquent d’être utilisées.

Bien que le droit international autorise les États à acquérir des armes pour leur sécurité, aux termes de l’article premier commun aux Conventions de Genève de 1949 et de leur Protocole additionnel I, les États ont l’obligation solennelle de « respecter et faire respecter » le droit humanitaire. Non seulement, les États ont le devoir de respecter le droit, mais ils ont aussi la responsabilité « d’en assurer le respect » par les autres. Cette obligation est généralement interprétée comme conférant aux États tiers non parties à un conflit armé la responsabilité de s’abstenir d’encourager une partie à un conflit armé de violer le droit international humanitaire, de s’abstenir de prendre une action susceptible d’aider à la commission de telles violations, et de prendre des mesures appropriées pour mettre un terme aux violations.

Comme les armes militaires sont transférées avec l’objectif de permettre au destinataire de s’engager dans un conflit armé, ces transferts devraient donc être examinés à la lumière de l’obligation qui incombe aux États d’assurer le respect du droit humanitaire. Les États qui fabriquent et exportent des armes peuvent être considérés comme particulièrement influents et aptes à "faire respecter" le droit international humanitaire en raison de leur capacité à fournir, ou à refuser de fournir, les moyens par lesquels les violations risquent d’être commises. Ils doivent donc veiller tout particulièrement à ce que les armes transférées ne soient pas utilisées pour commettre de graves violations du droit international humanitaire.

Les États parties aux Conventions de Genève ont affirmé cette responsabilité lors de la XXVIIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en décembre 2003. Dans l’Agenda pour l'action humanitaire adopté par la Conférence, les États parties aux Conventions de Genève se sont engagés à « faire du respect du droit international humanitaire un des critères fondamentaux selon lesquels les décisions concernant les transferts d’armes sont examinées » et ils ont été encouragés à incorporer ces critères dans la législation ou la politique nationale ainsi que dans les normes régionales et mondiales relatives aux transferts d’armes. [2]

Le CICR estime que pour refléter pleinement les obligations qui incombent aux États au titre du droit international humanitaire, toute future norme mondiale sur les transferts d’armes devrait comprendre l’exigence d’évaluer si le destinataire respecte le droit humanitaire, et l’exigence de ne pas transférer des armes si elles sont susceptibles d’être utilisées pour commettre de graves violations de ce droit.

Un nombre croissant d’instruments régionaux (ainsi que de législations et de réglementations nationales) relatifs aux transferts d’armes contiennent déjà de tels critères du droit international humanitaire. Ils comprennent des documents adoptés par l’OSCE, la CEDEAO, l’OEA et le Système d’intégration de l’Amérique centrale. Une disposition similaire devrait constituer une composante essentielle de tout futur traité sur le commerce des armes.

Conclusion

Un accord mondial complet qui renforcerait les contrôles sur les transferts internationaux d'armes s’impose de toute urgence. L’incessante fourniture non réglementée d’armes dans des régions où elles risquent d’être utilisées pour violer le droit international humanitaire prouve que les contrôles existants sont loin d’être adéquats. En l’absence de contrôles plus stricts, le coût humain des transferts non réglementés d’armes risque de continuer à croître puisque un plus grand nombre d'armes sera à disposition de ceux qui les utiliseront pour commettre des atrocités, pour violer le droit international humanitaire et les droits de l’homme, pour semer la terreur et commettre d’autres crimes.

Les normes internationales qui seront adoptées devraient être suffisamment détaillées et complètes et fixer des exigences concrètes pour la prise de décision en matière de transfert d’armes. Elles doivent tenir pleinement compte des obligations existantes des États au titre du droit international, dont le droit international humanitaire.

Ce traité devrait notamment inclure :

• L’exigence de ne pas transférer d’armes ou de munitions susceptibles d’être utilisées pour commettre de graves violations du droit international humanitaire;
• L’exigence de ne pas transférer d’armes ou de munitions dont l’utilisation a été interdite;
• L’exigence de ne pas transférer d’armes ou de munitions de nature à infliger des blessures superflues ou des souffrances inutiles ou qui, de par leur nature, frappent sans discrimination;
• Une référence aux interdictions existantes de transfert d’armes spécifiques.

Les gouvernements ont la responsabilité de ne pas transférer d’armes s’ils estiment qu’elles peuvent être utilisées pour commettre des violations du droit international humanitaire. Pour le CICR, toutefois, la question n’est pas seulement juridique. Tout aussi mobilisatrice est la responsabilité morale qu’ont les États qui transfèrent des armes - précisément du fait que leurs actions peuvent faire une différence – de ne pas fournir les moyens par lesquels les violations sont commises et de contribuer à la protection des civils. En acceptant des contrôles stricts, communs à tous, sur les transferts d’armes, les États peuvent empêcher que ces armes ne tombent dans les mains de ceux qui les utilisent pour violer les règles que les États ont eux-mêmes créées. Ce faisant, ils peuvent également renforcer la base nécessaire à la réhabilitation après un conflit, à la primauté du droit et à une paix durable dans de nombreuses régions du monde.

Notes

1. Le présent document porte uniquement sur les obligations relatives aux armes classiques.

2. Agenda pour l’action humanitaire, Objectif final 2.3