Discurso realizado no Fórum Humanitário de Alto Nível, Palácio das Nações, Genebra, 31 de março de 2004
Para começar, gostaria de trazer os agradecimentos sinceros do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) por ter sido convidado para comparecer a esta reunião e compartilhar algumas observações sobre o importante tópico de hoje.
Também gostaria de agradecer a OCHA pelo texto preparado para a discussão intitulado "Lidando com os desafios da Segurança Humanitária".
O ano de 2003 foi sem dúvida difícil – e freqüentemente dramático – para a condução das operações humanitárias. Houve ameaças e ataques contra as organizações de ajuda e suas equipes, algo que suscitou perguntas quanto à capacidade de essas organizações cumprirem seu mandato e gerou um debate sobre o futuro da ação humanitária. Para o CICV, há fatores importantes em questão e gostaríamos de compartilhar alguns pensamentos e indicações sobre como o CICV avalia esses desdobramentos e como planeja lidar com algumas de suas implicações mais significativas.
Contextos em evolução
As situações de conflito no mundo de hoje continuam altamente diferentes em termos das causas, características e tipologias. Em nível global, observamos uma renovada polarização ou radicalização. Esta polarização tomou formas diferentes, mas a que afeta os contextos de conflito de forma mais notável é a confrontação que está acontecendo entre um grupo de Estados engajados no que ficou conhecido como a "luta contra o terrorismo" e uma série de atores radicais que não pertencem a Estados e determinados a se opor a eles. Esses atores estão preparados a recorrer ao uso de métodos não convencionais, que incluem ataques de terror deliberado contra civis e os assim chamados alvos leves, como por exemplo as organizações humanitárias.
Se, por um lado, vários contextos em particular são atingidos por essas tendências mundiais, as causas locais continuam a predominar na avaliação das razões dos conflitos em muitas outras regiões do mundo: econômicas, sociais, saúde e outros assuntos relacionados.
Implicações para a segurança
Levar adiante atividades humanitárias em zonas de conflito armado ou que passam por distúrbios internos sempre foi um empreendimento perigoso. Atualmente o CICV tem 10 mil funcionários trabalhando em 75 países. Todos os momentos do dia eles viajam para áreas que assistiram a combates ou cruzam linhas de combate entre partes opositoras. Eles se encontram, negociam ou lidam com toda a gama de portadores de armas: desde militares a policiais, paramilitares, rebeldes, crianças-soldado ou mercenários.
A segurança dos funcionários e beneficiários chega a ser uma responsabilidade institucional importante: se, por um lado, trabalhar em contextos de conflito armado ou em situações de violência evidentemente implica em estar diante de níveis significativos de risco, o CICV tem sempre procurado desenvolver abordagens e instrumentos de gestão de segurança que reduzem, tanto quanto possível, a exposição a esses riscos.
O contexto "clássico" de segurança é normalmente descrito como uma situação em que o principal risco é se encontrar no momento errado, no lugar errado. Deve-se observar – como estamos discutindo algumas das novas características em termos de riscos – que este tipo de contexto de segurança continua a ser, de acordo com a experiência do CICV, o mais difundido no mundo de hoje.
Tendo dito isto, em 2003 o CICV foi vítima de uma série de ataques deliberados que custaram a vida de quatro colegas no Afeganistão e Iraque. Um quinto colega foi pego num tiroteio e morto em Bagdá. Várias outras organizações, entre as quais a Sociedade do Crescente Vermelho Afegão, a família das Nações Unidas e as organizações não-governamentais, sofreram perdas trágicas semelhantes.
Enquanto dois dos três ataques deliberados, especificamente aqueles ao norte de Kandahar, em março, e ao sul de Bagdá, em julho, parecem ter sido resultado de uma aparente combinação da presença do CICV com uma ação política e militar internacional mais ampla, o ataque de um carro-bomba contra os escritórios do CICV em Bagdá, em outubro, foi planejado e teve como alvo direto a organização.
Isto foi um elemento novo? Não especificamente: ser alvo deliberado de um ataque em um determinado contexto já aconteceu antes. O CICV perdeu vários funcionários nos últimos anos para ataques deste tipo: em Burundi e na Chechênia em 1996, na República Democrática do Congo em 2001. Outras organizações enfrentaram tragédias próprias.
"..o que é novo no atual contexto é a natureza global da ameaça, o fato de que ela não está geograficamente circunscrita… "
Então, o que é novo hoje? Sob a perspectiva do CICV, o que é novo no atual contexto é a natureza global da ameaça, o fato de que ela não está circunscrita a uma região do mundo. O conceito de segurança do CICV foi definido com uma abordagem essencialmente baseada em um contexto. Uma determinada delegação no terreno avalia o seu contexto de segurança com base em uma série de indicadores institucionais – nós os chamamos de nossos pilares de segurança – entre os quais a aceitação tem destaque.
No entanto, hoje esses indicadores podem parecer favoráveis em um determinado contexto e os atores que vêm de fora poderiam, mesmo assim, alvejar nossos funcionários.
Um fator complicador é que o acesso aos grupos que conduzem esses ataques é no momento muito difícil, quando não completamente impossível. Mesmo assim, para o CICV, o diálogo com todos os atores envolvidos ou que têm influência sobre o resultado de uma determinada situação de conflito é uma parte vital de nossos procedimentos operacionais. Sem este diálogo, é impossível atingir os níveis exigidos de aceitação e, portanto, chegar às populações em risco a fim de levar adiante nossas atividades de proteção e assistência.
Além disso, em um contexto polarizado, há expectativas de que qualquer ator precisa tomar partido. Uma pessoa é amigo ou inimigo, aliado ou inimigo. Isto torna tudo mais difícil para os atores, tais como o CICV, que invocam princípios de independência e neutralidade, para conseguir enviar sua mensagem. Disto resulta uma percepção mais aguçada sobre a legitimidade da ação humanitária e, particularmente, da forma neutra e independente em que o CICV opera.
Este desenvolvimento envolve
dois riscos específicos: de ser rejeitado e instrumentalizado.
Parece atualmente que qualquer ator que, de uma ou outra forma, seja considerado como um fator de contribuição aos esforços de estabilização ou transição no Afeganistão ou à ocupação no Iraque, esteja potencialmente em risco. Tendo em vista que a identidade do CICV seja percebida em alguns círculos como principalmente ocidental – por causa dos nossos recursos, do nosso emblema e da nossa sede – é grande o risco de sermos equivocadamente vistos como parte de uma presença política e militar maior.
Independentemente de quais foram os motivos, o CICV condenou fortemente esses ataques contra seu pessoal, que atingiram seriamente sua capacidade de oferecer proteção e assistência na proporção exigida pelas situações no Iraque e Afeganistão.
Outro elemento de risco é de utilização política, em outras palavras, o risco de que alguns atores estatais incluam a ação humanitária na série de instrumentos disponíveis para a condução de sua campanha contra as atividades terroristas. Várias expressões foram observadas nos últimos meses. Elas incluem declarações, por parte de alguns governos, descrevendo sua presença militar no Iraque e Afeganistão como "principalmente humanitária". O estabelecimento do conceito de Equipe de Reconstrução Provincial (ERP) pelas forças internacionais no Afeganistão é outro exemplo. A conseqüente falta de clareza entre o papel e os objetivos dos atores políticos e militares, de um lado, e os atores humanitários, de outro, traz sérios problemas de percepção e operação para uma organização como o CICV.
Resposta do CICV
Como o CICV quer lidar com algumas implicações mais sérias dos desdobramentos? Gostaria de responder a esta questão para compartilhar com vocês a nossa atual forma de pensar e responder a determinadas idéias levantadas no trabalho elaborado para a discussão, apresentado pela OCHA nesta reunião.
O conceito de gestão de segurança do CICV é baseado em alguns dos seguintes parâmetros centrais:
O CICV tem uma cultura de gestão descentralizada e que funciona de cima para baixo. Isto se aplica da mesma forma para a gestão da segurança. A forte crença é que quanto mais perto se está das populações que estão sob risco, se está em uma melhor situação para analisar os acontecimentos e formular estratégias.
Para continuar a ser eficiente, esta ampla autonomia precisa se concretizar com os próprios administradores operacionais. Não há separação entre a gestão da segurança e operacional. A avaliação dos riscos e das ameaças é parte integral da definição de estratégia operacional.
"A segurança… é uma questão de aceitação, percepção da organização, comportamento individual de um delegado e capacidade de escutar, comunicar e projetar uma imagem consistente e coerente para todos os atores envolvidos…"
Quando a unidade de segurança anexa ao departamento de operações foi estabelecida na sede dez anos atrás, uma pré-condição central fixada pelos administradores operacionais do terreno foi que a responsabilidade pela gestão da segurança não lhes seria retirada. Neste sentido, a unidade de segurança funciona mais que um simples órgão de defesa e se concentra principalmente no desenvolvimento de uma política ampla, monitorando, apoiando e treinando.
O CICV também está convencido de que a segurança – muito antes de se tornar uma questão de proteção física – seja uma questão de aceitação, percepção da organização, comportamento individual de um delegado e capacidade de ouvir, comunicar e planejar uma imagem consistente e coerente para todos os atores envolvidos em um conflito. Em outras palavras, de ser previsível: é importante ser visto fazendo o que afirma estar fazendo.
Como o contexto em mudança descrito anteriormente influencia nesta abordagem do CICV?
Diante de tragédias como a do ano passado, pode haver uma tendência de centralizar ainda mais a tomada de decisões na sede. O CICV está convencido de que deve manter uma abordagem descentralizada.
Precisa incluir a natureza global da ameaça, em outras palavras, a gestão do conceito de gestão da segurança precisa incluir abordagens que podem aumentar a conscientização e os níveis de preparação para os perigos que podem surgir além das fronteiras de um determinado contexto e exercer uma influência ainda maior sobre a situação.
Isto também requer novas formas de comunicação com as diferentes partes de uma determinada situação. Em particular, isto significa encontrar formas de comunicação com aqueles que atualmente podem nos compreender de maneira equivocada ou nos rejeitar.
Também significa defender fortemente a ação humanitária neutra e independente. Velhas receitas para um mundo diferente? Certamente não do nosso ponto de vista. Ao contrário, é uma posição mantida com convicção diante do desafio.
O CICV precisa ser muito mais eficiente em alguns dos seguintes aspectos:
melhorar a integração dos funcionários locais na análise e avaliação da segurança conduzida em seus respectivos contextos (trata-se de um ponto destacado no trabalho apresentado para a discussão). Da mesma forma, melhorar o diálogo sobre segurança com parceiros nacionais ou locais importantes, como nossos colegas nas Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha ou do Crescente Vermelho.
explicar porque a imparcialidade ou a independência são importantes, e porque a neutralidade é relevante:
Para nós, a a imparcialidade significa que a ação humanitária deve beneficiar as pessoas independentemente de sua origem, raça, gênero, fé religiosa, etc. Nesse sentido, ninguém deve ser privado de assistência ou proteção em virtude de suas crenças. Se reconhecemos que existem outras definições, não é este o princípio que atrai muita controvérsia.
Do nosso ponto de vista, a independência na nossa ação humanitária precisa ser diferente dos processos políticos de tomada de decisão – e vista desta forma. A razão disso é objetiva: em qualquer conflito, as partes tendem a rejeitar os atores humanitários que suspeitam ter outros motivos políticos.
"…as abordagens integradas – reunindo instrumentos políticos, militares, de reconstrução e humanitários… entram em conflito com este princípio e o CICV não pode e não vai se subscrever a essas políticas…"
Isto explica – e não é uma surpresa para vocês – porque insistimos tanto no respeito pelas respectivas identidades, mandatos e abordagens operacionais. Temos satisfação em observar que isso mereceu destaque no trabalho apresentado para a discussão.
No entanto, entendemos que os diferentes tipos de abordagens integradas – que combinam instrumentos políticos, militares, de reconstrução e humanitários – defendidos pela ONU, por um lado, e por vários Estados, de outro, entram em conflito com este princípio, e o CICV não pode e não vai seguir essas políticas.
Com relação a isso, gostaríamos de sublinhar a nossa preocupação com as referências no trabalho apresentado pela OCHA quanto ao compromisso de uma "ação comum" tal como a "retirada da presenta humanitária… em áreas onde há um padrão de violações significativas". Se, por um lado, entendemos o objetivo, por outro, experimentamos situações em que essas abordagens de condicionalidade – no Afeganistão e no Iraque, por exemplo – viram populações abandonadas sob o pretexto de que uma parte que a comunidade internacional procurou isolar ou colocar no limbo, controlava-as.
A neutralidade também não é fácil de explicar e entender. Freqüentemente é entendida como indiferença. O CICV não é neutro diante das violações do Direito Internacional Humanitário. O que o CICV não faz é tomar partido em um conflito ou colocar a culpa em ou outro lado. Tomamos um conflito como um fato e comentamos sobre a condução das hostilidades.
A neutralidade é, por tanto, um meio para conseguir um resultado, e não um fim em si. É um instrumento para manter os canais abertos para a ação concreta. Queremos manter o diálogo aberto com todas as partes; não existem atores com poderes sobre as populações com quem nos recusaríamos a falar. Não tecemos comentários acerca do seu valor como interlocutores e nem lhes outorgamos um status em particular.
"Queremos… evitar a atual confusão de papéis que classifica como empreendimentos humanitários as campanhas militares do tipo "corações e mentes" ou os esforços de reconstrução."
A defesa de uma abordagem humanitária independente e neutra inclui uma distinção clara a ser mantida entre a ação humanitária, por um lado, e a ação político-militar, por outro. Não porque o CICV se esquive dos militares: ao contrário, queremos e freqüentemente temos um diálogo ativo com eles. E nem porque afirmamos que não há circunstâncias – quando outros atores não podem cumprir suas missões – uma unidade militar possa ser o último recurso. Por outro lado, queremos evitar a atual confusão de papéis que produz a
classificação das campanhas militares do tipo "corações e mentes" ou dos esforços de reconstrução como empreendimentos humanitários.
Com relação a isso, o CICV tem um problema com as equipes de reconstrução provincial no Afeganistão. Este problema não diz respeito aos objetivos estritamente militares ou de segurança que elas fixaram para si. Como mantemos nossa neutralidade, não queremos comentar sobre isso. No entanto, estamos preocupados porque eles incluem respostas humanitárias em um conceito militar e de segurança, no qual a resposta às necessidades de partes da população pode fazer parte de uma estratégia para derrotar um opositor ou um inimigo.
Pode haver argumentos para defender esta abordagem. No entanto, é importante sublinhar que esta definição de ação e abordagem humanitária entra em conflito com os princípios do CICV e a organização não pode e não vai subscrever ou participar disto.
Observamos que isto possa contribuir para um sentimento de que o CICV está novamente a fim de sublinhar seu caráter "apartidário", que o mundo muda e que o CICV continua a insistir na mesma velha receita. Nada está mais longe da nossa mente. Existem muitos comentários úteis no texto elaborado para a discussão, incluindo as ilustrações de contradições e fraquezas dentro da comunidade humanitária mais ampla. O CICV não tem porque estar satisfeito consigo mesmo e quer aprender com a experiência dos outros.
"Estamos… genuinamente determinados a nos engajar com todos os atores humanitários e outros atores em um diálogo transparente…"
Neste sentido, estamos genuinamente determinados a nos engajar com todos os atores humanitários e outros em um diálogo transparente sobre essas questões, tanto com relação a situações de conflito específicas nas quais o compartilhamento da análise e da avaliação das ameaças é freqüentemente importante, e em debates mais conceituais nos quais os avanços podem ser obtidos quando se compreende as respectivas interpretações da ação humanitária.
Reconhecemos totalmente que hoje há muito mais definições de ação humanitária além da nossa. Não estamos dizendo que todos os outros atores devem ou podem concordar com a nossa definição e a nossa filosofia operacional. Também reconhecemos que houve e pode haver no futuro situações em que a nossa abordagem não consegue produzir os resultados esperados e outros podem precisar entrar.
Por outro lado, acreditamos fortemente que precisamos divulgar a nossa posição: é importante que possamos ser capazes de conduzir os tópicos dos quais somos parte, ou seja, diálogo, consultas e coordenação com os demais, e aqueles tópicos dos quais não fazemos parte, ou seja, a coordenação ou a integração por outros. Estamos determinados a manter nossa abordagem operacional baseada nos nossos princípios, acreditando que ela continua a ser eficiente e necessária.
