A autora é assessora política do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV). Este artigo reflete sua opinião e não necessariamente a do CICV. Trata-se de uma tradução da versão original em francês.

Este artigo visa compartilhar algumas reflexões sobre o tema da violência urbana, com a perspectiva específica, porém não exclusiva, dos conflitos armados. Apresentarei estas reflexões em torno de sete perguntas.

É adequado analisar a violência a partir do lugar onde ela se produz?

Alguns pesquisadores em ciências sociais consideram perigoso falar em “violência urbana”, isto é, territorializar a violência. Argumentam que esta qualificação pode levar ao esquecimento a situação muito mais dramática dos habitantes do campo. Circunscrever a violência a uma lógica setorial equivale a ceder a uma moda, ditada pela hipermidiatizaçao da violência urbana. É assumir o risco de demonizar a cidade, lugar de concentração de todos os medos das sociedades ocidentais, que lhe atribuem uma periculosidade às vezes exagerada. Por último, perguntam alguns, de que falamos exatamente?: de violência contra as cidades (durante um cerco ou um bloqueio, por exemplo), de violência nas cidades ou de violência das cidades, ou falamos de seus cinturões urbanos, que crescem de forma anárquica, ao mesmo tempo em que se multiplicam os arquipélagos de segurança custodiados por companhias privadas? Estas perguntas parecem compreensíveis.

No entanto, a violência urbana gerada por um conflito armado apresenta uma especificidade em relação à violência rural produzida por um conflito dessa índole. Além disso, responder às necessidades de proteção e de assistência de pessoas e comunidades atingidas pela violência armada nas cidades coloca problemas particulares, como tratarei de demonstrar nas seções a seguir.

É possível isolar a violência de um conflito armado de outras formas de violência no meio urbano?

As cidades são o teatro de múltiplas formas de violência que podem se produzir simultaneamente: conflito armado, lutas entre quadrilhas pelo controle do território ou de comércios ilícitos, violência comunitária endêmica em cidades subdivididas em guetos, crime organizado, revoltas urbanas por causa da fome, ou inclusive casos que saem do controle, em manifestações de massa que degeneram (esta não é uma tipologia nem uma lista exaustiva).

Seria necessário acrescentar a essas formas de violência coletiva e comunitária outros níveis de violência descritos pela Organização Mundial da Saúde em seu muito interessante relatório de 2002 sobre a violência e a saúde: violência nos relacionamentos (na escola, no local de trabalho), violência na família (no casal), violência do indivíduo.

É possível dissociar todas essas formas de violência?

Do ponto de vista analítico, não, pois a violência é o resultado de uma dinâmica complexa entre fatores individuais, relacionais, comunitários e sociais. Não é suficiente dizer a um grupo armado para não recrutar crianças e não analisar por que a criança chega a aderir a esse grupo (por exemplo, quando o grupo é a única proteção que ela considera ter), ou por que o grupo recruta crianças. Segmentar a análise e não examinar as causas de algumas práticas ou os fundamentos dos comportamentos humanos carece de sentido.

Do ponto de vista operacional, a organização humanitária deve fazer um uso ótimo de seus recursos limitados. O CICV recebeu um mandato preciso do Direito Internacional Humanitário (DIH), aplicável nas situações de conflito armado. A comunidade internacional também lhe reconheceu um direito de iniciativa em situações de violência de menor intensidade e até fora dessas situações, se sua neutralidade e independência puderem ser de utilidade. Portanto, o centro da atividade do CICV são as conseqüências da violência dos conflitos ou de outras formas de violência coletiva armada.

Considerando a evolução sociológica da violência, o fato de o CICV pertencer ao Movimento Internacional da Cruz Vermelha e à Sociedade do Crescente Vermelho é uma vantagem importante para a instituição. As Sociedades Nacionais, com ajuda de sua Federação Internacional, costumam responder a uma ampla variedade de atos de violência (revoltas nos subúrbios, enfrentamentos em competições esportivas ou reuniões políticas, violência conjugal, etc.). Assim sendo, têm experiência e competências que o CICV não possui.

Esta complementaridade deveria ser mais bem aproveitada no que diz respeito à análise e às práticas operacionais. Retomando o exemplo antes citado, qual a relação entre a trivialização da violência nos relatórios humanos e sociais (mulheres e crianças que são espancados diariamente, violência na escola, na rua, em manifestações esportivas) e a conduta dos portadores de armas nos combates? O recurso às armas é mais natural quando o modo de abordar as discordâncias na vida cotidiana costuma ser a agressão física? De que forma um conflito armado repercute na violência doméstica em uma situação de pós-conflito? Devemos agora proceder a uma análise e a uma interpretação globais da violência, para evitar que ela aconteça e impedir os excessos em todos os níveis.

Em que medida o meio urbano é específico para os portadores de armas?

Para as forças armadas, a cidade apresenta um desafio particular devido, por exemplo, aos riscos dos enfrentamentos nas ruas e às possibilidades que o inimigo tem de se esconder, especialmente em áreas “liberadas”. As restrições de ordem logística e de segurança fazem com que toda vitória decisiva seja, com freqüência, impossível de atingir. As competências necessárias para combater nas áreas urbanas ou rurais são diferentes.

Para os grupos armados, as cidades têm um atrativo particular. Concentram riquezas bastante cobiçadas. Elas são o lugar simbólico do poder, onde se encontram, no caso das capitais, as embaixadas e a mídia internacional, isto é, as possibilidades de contato com a comunidade internacional. São o centro da mídia e dos meios de transporte, abrem a porta para o comércio de bens, lícitos ou ilícitos, e facilitam o fornecimento de armas. Por último, os hospitais, as escolas e as diversas administrações também estão nas cidades. Em outras palavras: a possibilidade de viver melhor e ter acesso a bens de consumo.

Da cidade, alguns grupos armados podem manter laços não só com os grupos insurretos que estão no campo, como também com os meios criminosos que, em troca de uma remuneração, cometem seus crimes. O anonimato da cidade permite manter mais facilmente esses laços que o meio rural, onde todos se conhecem. Grupos armados disciplinados e respeitosos do Direito Humanitário podem estar junto a grupos armados criminais e criminosos que se politizam e desse modo ganham respeitabilidade. A mistura de objetivos e práticas dá lugar a entidades híbridas, que às vezes mantêm contatos e parecem ensinar táticas e técnicas mutuamente. Em resumo, o meio urbano pode moldar os grupos que nele agem e se desenvolvem. A cidade influencia o modelo de comportamento dos grupos armados que convivem em seu território? A pergunta fica em aberto.

Respeitar o Direito Humanitário, quando esta é sua intenção, é um desafio para todos os portadores de armas, estatais ou não estatais, devido à dificuldade de diferenciar o combatente civil e os objetivos militares dos bens de caráter civil. Assim, a localização de objetivos militares em bairros residenciais, ou junto a uma escola ou uma biblioteca pública, aumenta o risco de que os civis sejam atacados, de que suas casas sejam demolidas, ou os bens culturais, destruídos.

De que forma a violência de um conflito armado afeta os habitantes de uma cidade?

Para o morador da cidade, a condução das hostilidades nas zonas urbanas pelas partes em conflito tem conseqüências específicas. Em primeiro lugar, a densidade e a concentração da população no meio urbano torna mais graves os efeitos dos enfrentamentos. Assim, a utilização combinada de artilharia pesada, veículos blindados e granadas de mão lançadas em porões superpovoados tem efeitos devastadores. As linhas de frente são flutuantes na cidade. Os prédios civis são usados como proteção pelos combatentes, que se deslocam de casa em casa. Um bairro da cidade pode trocar de mãos constantemente, e o ferido perceberá que o hospital está do outro lado da linha de frente, ou a criança, que já não pode chegar à escola. Por último, a cidade oferece aos portadores de armas oportunidades que podem resultar mortais para a população: podem bloquear ou minar as saídas de um bairro, infiltrar os que tomam as vias de saída que continuam abertas e proibir os atores humanitários e a mídia de ter acesso ao teatro de operações.

Por outro lado, em uma cidade atingida pela violência armada, a coexistência, inclusive o convívio, de civis com grupos armados, é cotidiana. A exposição a riscos é, portanto, alta, especialmente o risco de sair morto, ferido ou de ser vítima de maus tratos ou de abusos sexuais. De maneira análoga, alguns grupos podem pressionar a população para apoiar sua luta, contribuindo com seu financiamento, ocultando armas e combatentes, ou servindo como escudos humanos.

As chances de sobreviver na cidade são diferentes, mas não necessariamente mais limitadas do que no campo. Para os habitantes da cidade, pode se tornar difícil o fornecimento de água, alimentos, energia, devido à escassez, à elevação dos preços ou à perturbação dos mecanismos do mercado (enquanto que, no campo, a população atingida tem maiores recursos e mobilidade). De qualquer forma, na cidade o setor informal está muito desenvolvido e contribui para a redistribuição da riqueza. Os ofícios ocasionais de prestação de bens ou de serviços (vendedores de cigarros, funcionários da limpeza urbana, pessoas que fazem transporte com carrinho de mão, etc.) e o mercado negro permitem transferências de dinheiro. Enquanto um camponês cujas terras estão atingidas por um índice de chuvas irregular pode não sobreviver se não receber assistência no período entre uma colheita e outra, o habitante da cidade pode encontrar mais facilmente meios para superar a situação.

Por último, os mecanismos de apoio mútuo nas zonas urbanas provavelmente sejam menos eficazes no anonimato de uma cidade, especialmente para os migrantes, os deslocados ou refugiados. Esta afirmação, porém, ainda deve ser confirmada cientificamente. Por outro lado, os grupos de população vulneráveis como os idosos, dos quais geralmente é a comunidade que se ocupa, costumam permanecer isolados nas cidades. Eles dependem de uma rede social, por exemplo, de visitas em domicílio e do pagamento de pensões. Quando os sistemas administrativos colapsam e seus familiares precisam fugir (opção que muitas vezes se negam a aceitar), os idosos esperam a morte no mais completo abandono.

Quais são os desafios que uma cidade em conflito traz aos funcionários humanitários?

Os funcionários humanitários estão diante de três categorias de desafios nos contextos de grande periculosidade: a identificação de pessoas que precisam de proteção e de assistência; a execução de programas em seu benefício e a divulgação do Direito Humanitário, para que se conheçam os fundamentos em que se baseiam as atividades desenvolvidas pelos agentes humanitários.

Em uma cidade, a identificação de pessoas vulneráveis por causa de um conflito ou de outra situação de violência não é fácil. Vamos tomar o exemplo do caso dos deslocados. Eles podem estar espalhados por toda a cidade. Podem chegar a mudar o local de residência reiteradas vezes (combates, demolição dos refúgios onde moram, fazer parte de uma minoria ou grupo da oposição perseguido pelas autoridades). Nem sempre eles se registram para receber assistência, especialmente quando acharam refúgio em casa de parentes. Às vezes desejam se perder no anonimato da cidade, por motivos de segurança ou para escapar a uma expulsão forçada. Em resumo, encontrar os deslocados, identificá-los sem colocar suas vidas em perigo e apenas oferecer-lhes ajuda –quando os migrantes econômicos podem estar em uma situação também desesperada, sem receber nenhum tipo de ajuda–, coloca problemas práticos e éticos. No meio urbano, a heterogeneidade da população torna mais difícil a identificação dos beneficiários, com todos os riscos que isto acarreta quanto à manutenção da ordem nas operações de distribuição de socorro.

A execução de programas de saúde, saneamento, provimento de água e alimentos é complexa. Os empecilhos que devem ser considerados foram descritos no Documento de referência (30IC/07/5.1) apresentado na XXX Conferência Internacional da Cruz Vermelha e da Sociedade do Crescente Vermelho (elaborada de forma conjunta pela Federação Internacional e o CICV): nas cidades, a infra-estrutura necessária para a vida da população (hospitais, estações de purificação de água) é complexa, e reparar os prejuízos causados pelos combates às vezes exige uma alta tecnicidade. Esses reparos devem ser efetuados de forma urgente, sem ter necessariamente acesso a todas as informações úteis, sabendo que certos erros colocariam em perigo a vida de milhares ou dezenas de milhares de pessoas. A dificuldade em encontrar especialistas disponíveis para fazer funcionar os serviços e os mecanismos que fornecem bens essenciais, depois que estes foram consertados, é uma preocupação adicional. Por último, a enorme logística que deve ser posta em ação para certas operações de distribuição de socorro não é fácil de administrar (mesmo que, na zona urbana, os depósitos para armazenamento de produtos podem ser de fácil acesso; na zona rural, por outro lado, ficam afastados).

A propagação de doenças infecciosas nas zonas urbanas é motivo de grande preocupação para os responsáveis pela saúde. Além do impacto na sobrevivência da população, uma crise sanitária de envergadura, como uma pandemia, favorece a exacerbação do conflito em uma cidade que está em guerra. Sem dúvida, uma pandemia pode levar ao estigma de grupos suscetíveis a se tornarem bodes expiatórios (por exemplo, os estrangeiros associados ao foco de infecção). Permite o controle da população com medidas excepcionais impostas pela situação sanitária (declarar uma quarentena, por exemplo). Como não temer, nessas situações, atentados contra os direitos da pessoa humana e, sendo o caso, contra o Direito Internacional Humanitário?

De que forma pode se dar resposta a estes desafios?

Nós do CICV estamos refletindo para restabelecer o respeito ao Direito Humanitário quando os conflitos atingem as cidades, para encontrar a maneira de evitar o recrutamento voluntário ou forçado de jovens nos grupos armados e melhorar a qualidade dos programas de assistência.

Em primeiro lugar, a Divisão Jurídica do CICV iniciou consultas com especialistas no tema da “participação direta nas hostilidades” no contexto de um conflito armado (isto é, quando o Direito Internacional Humanitário é aplicável). Esse estudo deve esclarecer a diferença entre civis e combatentes e o que pode ser considerado como participação direta de um civil nas hostilidades. Também vai abordar as conseqüências desta participação para o civil. As conclusões deste estudo serão importantes para o respeito do Direito Humanitário nas zonas urbanas onde, como já vimos, civis e combatentes misturam-se por causa da própria configuração dos locais e, às vezes, porque querem que seja assim.

O CICV também está preocupado com as conseqüências humanitárias dos conflitos armados em que são usadas as armas que espalham submunições explosivas (munições cluster) em superfícies extensas, especialmente quando elas são jogadas em áreas povoadas, como os espaços urbanos. Por isso o CICV contribuiu para a negociação e a adoção, em maio de 2008, da Convenção sobre Munições Cluster, um acordo histórico que contém várias proibições, entre elas o veto para o uso dessas armas.

Além disso, a fim de prevenir que os jovens menores de 18 anos se juntem aos grupos armados, a unidade do CICV responsável pela educação e comportamento fez uma pesquisa analisando os fatores individuais e ambientais que incentivam crianças e adolescentes a aderirem a esses grupos, seja por vontade própria ou sob pressão. Esta pesquisa sobre “crianças em risco” mostra que, longe de serem vítimas vulneráveis e passivas, elas são atores criativos e resistentes que tentam se proteger e melhorar sua qualidade de vida. Identifica também a necessidade de uma gestão global que associe urgência, desenvolvimento e luta contra a impunidade para permitir que elas atinjam seus objetivos através de outros meios. Esta análise é de grande interesse não apenas para as cidades atingidas por conflitos armados, mas também para aquelas em países em situação de paz, onde grupos armados que constituem um fator de insegurança são formados por adolescentes.

Por último, a Divisão de Assistência do CICV, especialmente todos os responsáveis pela segurança econômica, reflete sobre os meios mais adequados para garantir a segurança econômica das pessoas e das comunidades nas zonas urbanas. De um lado, trata de se analisar as experiências passadas: distribuição de alimentos, apoio a padarias, bem como a cozinhas coletivas ou cantinas, entrega de bônus de compra em comércios previamente selecionados, ações para o restabelecimento de relações comerciais ou relançamento de venda de artesanato. Por outro lado, devem ser experimentadas novas intervenções: distribuição de dinheiro vivo, subvenção dos salários durante alguns meses para minorias em dificuldade ou desempregados, ou até atividades agrícolas para apoiar a produção de víveres pelos habitantes da cidade (jardins municipais).

No entanto, devemos ser realistas: está fora do escopo das organizações humanitárias o relançamento da atividade econômica de uma cidade para lhe permitir a auto-suficiência alimentar. Os programas de assistência não seriam suficientes. A contribuição nutricional da produção agrícola nas cidades só pode ser marginal para toda uma população urbana. Apenas uma iniciativa de proteção (intervenção para dar oxigênio a uma cidade afogada por um bloqueio, por exemplo) poderia ter um impacto desse porte.

A escolha dos meios para garantir a segurança econômica dos mais pobres atingidos pela violência armada deve levar em consideração fatores econômicos, nutricionais e ambientais. Como já vimos, com freqüência se trata de apoiar os sistemas sociais, sanitários, de fornecimento de água, e de zelar para que, já restabelecidos, possam continuar funcionando ainda quando as linhas de combate se deslocarem. Trata-se também de ficar atentos às conseqüências das decisões tomadas em outros setores de atividade. Por exemplo, a criação de gado na zona urbana (fonte de proteínas e de receitas) contribui, em algumas circunstâncias, para a transmissão de doenças. O leitor já terá compreendido: esses projetos devem ser precedidos por estudos sérios e aqueles que os executarem devem ter recebido uma boa formação.

Que papel poderia desenvolver o ator comunitário nas cidades em que a violência urbana não é resultado de um conflito armado?

Algumas cidades de países em situação de paz sofrem uma violência endêmica, na qual os grupos armados impõem sua lei. Eles não aspiram a priori ao poder do Estado, não atacam, ou atacam raramente, as autoridades; às vezes desenvolvem até certa conivência, por meio da corrupção, com agentes do poder, para não serem importunados. Esses grupos armados se defendem, no entanto, de outros grupos e às vezes da polícia, para preservarem o controle de um território a partir do qual praticam tráficos ilícitos (drogas, armas, petróleo, contrabando, seres humanos) que lhes permitem viver melhor. Seu principal objetivo é, afinal, o controle dos recursos e o comércio destes com fins lucrativos. Por outro lado, é difícil estabelecer se o recurso à violência neste caso tem uma dimensão ideológica ou política. Qual a fronteira entre a criminalidade e a política em situações em que o Estado é desestabilizado pela criação de esferas onde não há lei, nas quais o crime pode prosperar livremente, em particular quando o grupo armado que controla um território formula reivindicações identitárias?

As conseqüências humanitárias da violência urbana entre gangues ou entre traficantes e polícia em algumas cidades de países em situação de paz (só para tomar este exemplo) são muito semelhantes às de um conflito armado: homicídios, maus tratos ou tortura, deslocamentos de população temporários ou definitivos devido a combates ou a expulsões, traumas psicológicos para as crianças, uso excessivo da força na repressão ou na detenção. Por outro lado, as armas usadas (metralhadoras, fuzis, minas antiveículo, granadas de mão, revólveres, etc.) podem ser as mesmas que as empregadas pelos combatentes em conflitos armados. Por último, os traficantes que formam grupos armados às vezes controlam espaços geográficos delimitados onde se encontram bocas de venda de substâncias ilícitas (cocaína, por exemplo).

O CICV de hoje é interpelado: como vai se adaptar à evolução da violência em meios urbanos? Certamente, a sociedade civil está mais desenvolvida na cidade que no campo, e numerosas associações competentes (como as Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, quando têm presença em bairros sensíveis) se esforçam para conter a violência, responder a seus efeitos e defender os direitos das pessoas. Seria possível pensar então que uma intervenção do CICV seria supérflua. Porém, a população dos bairros onde a violência se produz costuma ser tão estigmatizada que o desenvolvimento de serviços de saúde ou de escolas geralmente não é prioridade para as autoridades (além disso, a violência é em parte resultado dessa estigmatização, bem como da ausência de perspectivas educacionais, profissionais, sociais e econômicas). O sistema judiciário não funciona adequadamente, favorecendo uma impunidade que permite todos os abusos. As prisões estão em estado lamentável. Devem ser atravessadas verdadeiras linhas de frente urbanas para evacuar os feridos por causa de enfrentamentos entre grupos armados. Por último, algumas forças policiais às vezes fazem uso excessivo da força nos trabalhos de repressão.

Na zona urbana, fora dos conflitos armados (portanto, fora do contexto de aplicação do Direito Internacional Humanitário), o CICV decidiu se interessar principalmente com as situações de enfrentamento entre grupos armados organizados, que têm conseqüências humanitárias importantes. Estão sendo realizadas algumas experiências piloto, especialmente na América Latina. Elas colocam algumas questões. Quais as expectativas e necessidades das populações em risco? A independência e a neutralidade do CICV são um valor adicionado nessas situações? Suas ferramentas, forjadas para os conflitos armados, estão aptas para contextos onde as necessidades correspondem tanto ao desenvolvimento quanto à urgência? Como desenvolver uma abordagem global, em rede com outros atores humanitários (Sociedades Nacionais, associações de advogados ou de médicos), aproveitando a especificidade do CICV?

Resistir à tentação de fazer uma diferença entre violência política “nobre” e violência social “indecente” será um desafio para todos os atores humanitários. Todas as pessoas sofrem, sejam elas mortas, feridas ou assediadas pelos grupos violentos. Não devemos esquecer que muitos conflitos armados são enfrentamentos pelo controle dos recursos com fins lucrativos pessoais. Será que esses conflitos não costumam ser a prolongação de uma criminalidade endêmica que pode ressurgir já restabelecida a paz? Por último, cabe perguntar se a violência social coletiva, quando resulta de desigualdades econômicas crescentes e da estigmatização de alguns grupos, não tem uma dimensão política por sua própria origem, mesmo se seus atores não tiverem se dotado de um programa político.

Conclusão

A Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, celebrada em Genebra em novembro de 2007, refletiu sobre o fenômeno da violência urbana e sobre outras evoluções globais de nossa sociedade, que pode torná-la ainda mais grave: o crescimento das migrações internacionais, os riscos de pandemias, a degradação do meio ambiente e o aquecimento global. Persuadida de que a violência urbana é um desafio de enorme importância, a Conferência instou para a necessidade de reforçar a colaboração operacional e as associações entre seus membros e com outras instituições, a mídia e o setor privado. Queremos que a Declaração Juntos pela Humanidade (anexa à Resolução 1 da XXX Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, 2007), sobre a prevenção e a redução da violência e a luta contra a discriminação, torne-se efetiva. Esta é uma responsabilidade de todos.

Marion Harroff-Tavel