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加强对武装冲突受难者的法律保护
21-09-2010 发言
红十字国际委员会有关国际人道法现状的研究。2010年9月21日，红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔的致辞
尊敬的阁下，女士们、先生们，
去年8月12日，我有幸与诸位分享了一些对国际人道法状况的观察结果。《日内瓦公约》通过60周年是我们回顾1949年以来所取得的成绩并评估目前和将要面临挑战的大好时机。当时我说过，武装冲突的本质及其起因和结果多年来不断演变，国际社会必须准备好应对武装冲突受难者新的保护需求。
去年我在致辞中宣布，红十字国际委员会将要完成一项历时两年的内部研究。该研究有两大目标：更加准确清晰地确定和理解武装冲突引发的人道问题，并在发展或澄清国际人道法方面为这些问题提出可能的法律解决方案。该研究特别关注非国际性武装冲突，但并不只限于此类冲突。
我们分析了30多个受关注的问题。红十字国际委员会针对每个问题，首先汲取自身及其他组织的经验，评估了实际人道需求，然后就人道法对这些问题提供的应对措施做出评估，旨在确定国际人道法在这方面存在的空白或不足。
去年我们宣布研究工作即将完成，今天的大会就是对这一工作的跟进；其目的是向大家概括介绍一下研究的主要结论。同时我们也要借此机会，与各方开展广泛对话，寻找为武装冲突受难者提供切实法律保护的新途径。
尊敬的阁下，女士们、先生们，
该研究表明，就其所审查的大多数问题而言，人道法在整体上仍是规制国际性武装冲突和非国际性武装冲突中各方行为的合适框架。多年来，条约法和习惯法不断发展：填补了空白，澄清了含混之处。近期的经验证明了人道法在武装冲突中保护人类生命和尊严方面的持续适用性和充分性。为了改善受武装冲突影响之人的处境，大多数情况下需要的是更好地遵守现有法律框架，而不是制定通过新的法律规则。我们可以断言，如果相关各方均对人道法表现出绝对尊重，我们面前的大多数人道问题就不会出现。因此，加强人道法效力的一切努力都应该建立在现有法律框架的基础之上。我们不需要讨论那些充分性早已得到证实的规则。
在这方面，值得牢记的是，要加强适用于武装冲突的法律框架，还需要考虑人道法之外的其他相关法律制度。重要的是，人道法任何方面的发展或澄清均应避免一切与现有人权法规则不必要的重叠。必须避免一切有可能破坏这些规则的行为。然而，必须牢记一个重要事实：在任何情况下都必须遵守人道法，而在紧急情况下可以允许背离人权法的某些规则。因此，人道法的编纂会有助于防止实践中的法律空白。
然而，研究成果还显示，人道法并不总能充分应对实际人道需求。在武装冲突中保护人员和财物方面存在的一些挑战是由于现有法律框架的空白或不足造成的，而现有法律框架还需要进一步发展或澄清。
更确切地说，红十字国际委员会得出结论：人道法必须在四个主要方面制定新的应对措施。
第一是 对被剥夺自由者的保护 ，特别是在非国际性武装冲突局势下。红十字国际委员会每年探视数十万名被拘留者，这为该组织在与拘留相关的法律和实践问题方面提供了一个独特的视角。的确，在一些情况下，缺乏足够的基础设施和资源会妨碍适当拘留管理体制的建立；但缺少适用于非国际性武装冲突的法律规范也会严重阻碍人们维护被拘留者的生命、健康和尊严。
毫无疑问，恶劣的拘留条件可能而且经常会对被拘留者的身心健康造成无法挽回的直接影响。与拘留有关的常见问题包括缺少食品、水、衣物、卫生设施和住宿场所，以及难以获得急需的医疗服务。妇女或儿童等弱势群体有一些特殊的保护需求，可能比其他人面临着更大的风险。虽然国际性武装冲突在拘留条件方面受到有约束力的具体规则的规制，但非国际性武装冲突却不然，特别是那些在《第二附加议定书》中没有提及而只受《日内瓦公约》共同第三条规制的冲突。
另一个重要的人道问题是对在非国际性武装冲突中因安全原因而被拘禁的人缺乏足够的保护。作为在不提起刑事诉讼就对某些人施加控制的一 种手段，拘禁被广泛使用。人道法条约中没有相关程序保障来应对非国际性武装冲突中的这一问题。被拘禁者因此遭受的影响包括：他们可能被长期拘禁而不被告知因何被剥夺自由，而且没有一种程序可以让他们用来质疑拘禁的合法性或保障他们在这种拘禁不合法或不再合法时获得释放。红十字国际委员会的经验证明，对拘禁的原因或期限一无所知，这是被拘禁者及其家人痛苦的主要根源之一。
另一个值得严重关注的问题是，被拘留者在被一个当局移交给另一个当局的过程中或之后所面临的风险。在某些情况下，这些人的权利遭到了严重侵犯：迫害、酷刑、强迫失踪、甚至是谋杀。然而，拘留当局在这种情况下可用的法律指导原则却十分有限。迫切需要一套实际可行的程序性规则来保护身处这种困境之人的人身安全和尊严。
另外，至关重要的是确保被拘留者获得像红十字国际委员会这样的独立和中立组织的探视。这种探视能够帮助当权者发现问题，也可以作为改善被拘留者待遇和拘留条件方面相关对话的基础。探视被剥夺自由者的权利得到了规制国际性武装冲突的法律的承认；但是，尽管如今大部分被拘留者都是在非国际性武装冲突中被捕和拘留的，规制此类武装冲突的法律却没有涉及这样的权利。
红十字国际委员会认为，主要基于这些因素，迫切需要探索新的法律途径来彻底解决非国际性武装冲突中被剥夺自由之人的保护问题。
尊敬的阁下，女士们、先生们，
实施人道法并为暴力事件受害者提供补偿是法律发展中另一个急需完善的领域。在武装冲突期间，可适用的法律规则得不到足够尊重是苦难的主要根源。近年来，工作重点一直是在完善刑法程序来追诉并惩罚那些严重违反人道法的人，然而当这类违法行为发生时，却仍然缺乏适当途径加以制止并进行赔偿。
时至今日，人道法规定的大多数机制都被证实是不足的。在国际性武装冲突中监督交战各方的程序没有或者说几乎从来没有被付诸实践，而且这往往是由于得不到冲突方的许可。对于非国际性武装冲突而言，根本就没有这类程序。
然而，能够监督武装冲突中的活动是由于人道法领域之外还存在的其他机制：如在联合国安理会、联合国人权理事会或地区人权体系的框架内建立的机制。这些机制的主要优点在于，它们往往不需要获得冲突方许可就能够使用，适用于国际性和非国际性等各种武装冲突。然而，这些机制也有它们的局限性。例如，一些机制侧重于规制国家行为，却不要求非政府方承担责任。另外，一些机制必须遵守人权法规则，因此很难考虑到规制武装冲突局势的人道法相关规则。最终，未必总能确保冲突各方在实施监督程序时予以配合。
因此，在武装冲突各方急需增加对人道法的重视之时，目前的实施机制仅能提供无效或片面的解决方案。很明显，我们需要的是一个能够满足受害者需求的体系。
对违反人道法行为的受害者予以补偿是与实施问题相关的另一个重要问题。补偿对受害者来说至关重要，能帮助他们战胜被迫忍受的惨痛遭遇并重新开始新生活。补偿应当根据受害者所处的环境和需求而加以调整。并不一定都是经济赔偿，也可以有一些其他形式的补偿，包括退还财物、重新安置、心理安慰以及保证此类违法行为不再发生。
人道法亟待加强的第三个领域是保护自然环境。大量武装冲突对自然环境造成了严重破坏，这使受战斗影响之人变得更加脆弱无助。环境本来就极为宝贵，而人类的生存和福祉又都离不开它。自然环境对确保当代和后世之人的生存都发挥着至关重要的作用。
然而，在武装冲突期间保护自然环境的法律规则却并不明确，而且也不够健全。例如，条约法中没有包含在非国际性武装冲突中，作战时应保护环境的具体规定。当然习惯国际法包含了一些相关规则：比如，不能对自然环境进行攻击，除非它是军事目标或者禁止攻击会对环境造成不成比例的附带损害。然而，为了在武装冲突期间加强环境保护，必须更具体地对这些习惯法规则的准确范围及其含义加以界定。
同时也急需找到更好的办法来应对环境破坏在当前和长期内所造成的影响。破坏发电厂、化工厂或其他工厂以及排水排污设备，甚至只是制造碎石废墟，都可能对水源、耕地和空气造成严重污染，进而影响到所有居民。因此，应当建立新体系来确保受影响地区得到迅速有效的清理；新的措施应包括发展国际合作机制。
还需要开展预防活动：例如，研究在武装冲突开始前 （或至少是开始之初）将具有重大生态意义的特定区域定为中立区是否可行。这类区域可能包括具有特殊生态系统或濒危物种的地区。
保护国内流离失所者是人道法应当加强的第四个领域。为流离失所者提供适当保护是人道工作中最艰巨的任务之一，红十字国际委员会长期的工作经验也证实了这一点。尽管如此，在这方面的特殊法律保护一直都不够。然而，必须指出的是，1998年通过了《关于国内迁移的指导原则》，这在加强保护国内流离失所者的国际法律框架方面迈出了关键一步。编纂和发展这一法律条约的某些要素必然会有助于加强该条约的影响力。
国内流离失所者背井离乡，可能会失去谋生手段。他们可能与外界隔绝，生活在不安全地区，可能成为暴力事件的受害者：被迫征召入伍、遭到强奸甚至被杀害。他们可能与家人分离，那些逃离家园的人没有携带可以证明其平民身份的证件，这可能会使其难以获得社会服务或无法自由地前往该国其他地方。因此，需要制定完善相关法律来保护他们的某些权益，例如，确保家人不分离，确保国内流离失所者能够获得所需的身份证明从而享有应得的权力。
如果国内流离失所者长期流落在外，无法返回家乡或惯常居住地，而又找不到别的长期解决办法，他们的处境可能会明显恶化。他们的财物可能会遭到毁坏或抢夺，田地被占用或因战斗而变得无法耕作，如果他们返回家乡可能会遭到报复。但想要融入他们寻求避难的社区可能也会成问题。目前国际条约法缺乏必要规定来应对所有这些问题。因此，人道法应当制定一些措施，使国内流离失所者能够在令人满意的形势下返回家乡或居住地。
尊敬的阁下，女士们、先生们，
红十字国际委员会开展的这项研究仅仅是在找到有效可行的解决办法之前必须采取的多步措施之一。鉴于我们所肩负使命的性质，红十字国际委员会决心采取一切必要措施来确保这项工作能够取得积极成果。但红十字国际委员会也清楚，若得不到进一步的合作和支持，这一工作是无法完成的。最终，只有国家参与才能推动国际法的发展。
红十字国际委员会希望与各国和其他相关各方就这项研究的成果及其他后续工作展开对话。
我们衷心希望各方对这一倡议提出内容和进程方面的评价和建议。我们也很想知道其他各方在多大程度上认同我们对于所面临的艰巨人道问题以及人道法相关挑战的解读。
为了促进这种对话，红十字国际委员会还打算在未来几个月中与一些国家开展双边讨论，并将随时准备与有商讨意向的各国展开对话。经过这些磋商后，我们将决定是否提议加强适用于武装冲突的法律框架以及如何推进这一工作。
我们将把这一进程的结果告知各国。明年11月召开的红十字与红新月国际大会将是这方面工作的重要一步。
尊敬的阁下，女士们、先生们，
这一尝试似乎显得雄心勃勃。的确，我们面前还有诸多障碍。但是，武装冲突所造成的苦难要求我们必须这么做。除此之外，我们还能如何确保人道法继续有效应对受武装冲突影响之人的需求呢？过去的经验告诉我，如果各方有政治意愿这么做，我们就一定能克服眼前的障碍。红十字国际委员会希望各国能够为了武装冲突受难者携手合作。
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