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CICR et Conseil des droits de l'homme: travail complémentaire, respect des différences

26-02-2013 Déclaration

Déclaration M. Peter Maurer Président du CICR, Vingt-deuxième session du Conseil des droits de l’homme. Genève, 26 février 2013

Monsieur le Président, Madame le Haut-Commissaire aux droits de l’homme, Excellences, Mesdames et Messieurs les représentants des États, des organisations internationales et de la société civile,

 

Le Comité international de la Croix-Rouge est heureux de participer pour la première fois au débat de haut niveau de la vingt-deuxième session du Conseil des droits de l’homme. Sur une touche personnelle, je ne peux nier l’émotion qui m’anime aujourd’hui. En effet, j’étais présent à New York, il y a bientôt sept ans, lorsque l’Assemblée générale a adopté la résolution instituant le Conseil des droits de l’homme. Je m’étais alors personnellement investi – en d’autres qualités – afin que le changement s’opère sereinement et que le Conseil soit doté des outils nécessaires pour renforcer le système onusien des droits de l’homme et apporter une contribution concrète, efficace et focalisée en la matière. Le travail que le Conseil a déjà accompli au cours de sa courte existence est considérable. Il faut bien sûr en être fier mais aussi être conscient de ce qui reste à réaliser. Le changement d’envergure proposé par le Conseil des droits de l’homme n’est pas un événement isolé, il s’opère à travers un processus qui requiert le respect du temps de sa réalisation.

Je suis profondément convaincu qu’il est de l’intérêt de tous (...)réaffirmer notre engagement commun en faveur de l’humanité, dans le profond respect et la reconnaissance de nos responsabilités et rôles respectifs, différents mais si complémentaires. "

Aujourd’hui, c’est en qualité de président du CICR que je m’adresse à cette assemblée. Bien que ma position et le mandat de l’institution que je représente soient complètement différents, je reste animé par les mêmes valeurs que celles qui m’ont inspiré en 2006. Je suis profondément convaincu qu’il est de l’intérêt de tous de s’engager dans ce processus de manière constructive et de réaffirmer ainsi notre engagement commun en faveur de l’humanité, dans le profond respect et la reconnaissance de nos responsabilités et rôles respectifs, différents mais si complémentaires. Dans cette démarche, le CICR sera systématiquement guidé par la condition sine qua non de la préservation intacte de la confiance des parties impliquées dans les conflits armés, confiance si essentielle au maintien d’un accès effectif aux victimes si l’on veut pouvoir leur offrir assistance et protection.

L’un de mes prédécesseurs, le président Sommaruga regrettait lors de la Conférence mondiale des Nations Unies sur les droits de l’homme – dont c’est déjà le 20e anniversaire - que l’Histoire, avec son cortège de guerres, de massacres, de tortures, de viols, n’appartenait pas qu’au passé, mais qu’elle se faisait quasiment sous nos yeux et qu’elle se répète. Ses propos pourraient être les miens. Lors de mes récentes visites sur le terrain, j’ai été frappé par l’inacceptable immensité des coûts humains que génèrent les  diverses situations de violence dans lesquelles nous travaillons de par le monde.

J’ajouterai que ces actes de violence extrême n’entraînent pas seulement une destruction matérielle mais créent des séquelles individuelles et collectives si profondes qu’ils affectent et détruisent ce qui forme le tissu social, si essentiel à la stabilisation, à la reconstruction et au développement des communautés et des individus touchés. Il y a 20 ans, le CICR proposait à tous les acteurs œuvrant dans le domaine des droits de l’homme présents à Vienne de travailler ensemble sur le noyau dur des droits de l’homme que les juristes qualifient d’indérogeables, car ils s’appliquent en toutes circonstances.

Aujourd’hui, j’oserai m’aventurer un peu plus loin. Il n’y a pas de doute que, concernant les droits de l’homme, les conflits armés sont malheureusement propices aux exactions les plus graves. Or, des mécanismes et processus de défense et de promotion des droits de l’homme – au cœur desquels figure en premier plan le Conseil des droits de l’homme – se sont développés et interviennent dans des situations ou traitent de thématiques qui concernent aussi le CICR. Nous ne sommes plus à l’époque du « troisième combattant » où nous étions perçus comme détenant le quasi-monopole de la défense de l’humanité à travers l’application du droit international humanitaire (DIH) . Je suis particulièrement sensible à la complexification de l’environnement dans lequel le CICR opère. Je suis convaincu qu’une action plus efficace auprès des victimes nous oblige à mieux appréhender et à cohabiter avec la sphère du politique, du social et du développement, les causes et les conséquences des conflits, le maintien de la paix ainsi que les efforts de justice et de restauration de la primauté du droit.

 

Nous devons chercher la juste articulation qui nous permette de coopérer pleinement, tout en reconnaissant la complémentarité de nos missions distinctes et de nos différences et en en tirant profit. "

Près du tiers des résolutions adoptées par le Conseil des droits de l’homme en mars 2012 mentionnent le DIH, pour des situations particulières ou des thématiques spécifiques aussi importantes que les enfants ou encore les processus de justice transitionnelle au travers duquel se matérialise le droit de savoir, si cher au DIH. Pour le bien des victimes et être le plus à même de répondre à leurs besoins, nous ne pouvons plus nous contenter de systèmes qui fonctionnent de manière cloisonnée. Nous devons plutôt chercher la juste articulation qui nous permette de coopérer pleinement, tout en reconnaissant la complémentarité de nos missions distinctes et de nos différences et en en tirant profit. C’est la raison de ma présence dans cette enceinte. N’est-il pas préférable de travailler ensemble afin de mieux prévenir et alléger plus efficacement les souffrances des victimes et préserver ensemble ce fond commun qui appartient à l’humanité ? Le CICR attache une grande importance à cette dynamique, tant il est vrai que la protection des droits fondamentaux passe par une série d’approches convergentes qui, loin de s’exclure, doivent se renforcer mutuellement.

 

Monsieur le Président,

 

La complémentarité de nos missions respectives s’articule de différentes manières. D’entrée, il me semblerait opportun d’utiliser au mieux nos points de convergence. Certains sont évidents. Par exemple, les sièges respectifs du Conseil des droits de l’homme et du CICR se situent à Genève, une plaque tournante de l’humanitaire, qui offre une combinaison infinie de connexions entre États, Nations Unies, organisations internationales, ONG et autres experts, qu’il ne faut pas négliger. Le rapprochement du Conseil des droits de l’homme avec ces différents acteurs, y compris le CICR, me semble inévitable et nécessaire et doit lui permettre de produire un travail approfondi et en amont de celui qui sera ensuite réalisé à New York.

En outre, bien que les mandats du Conseil des droits de l’homme et du CICR soient fondés sur des branches distinctes du droit international - les droits de l’homme et le DIH -, ces deux branches sont régies par le principe selon lequel tout individu a le droit d’être protégé contre les abus, les persécutions et l’arbitraire. L’obligation d’être traité avec humanité est commune aux deux branches du droit. Il me semble dès lors évident qu’il est possible, dans bien des circonstances, de travailler ensemble à la consolidation de la primauté du droit afin de s’assurer que personne n’est privé de sa protection. Nous démontrerons alors que nous œuvrons tous dans la même direction et que nous prenons des dispositions majeures concrètes en reconnaissant la valeur de la personnalité humaine et la dignité de l’être humain.

Prenons l’exemple des soins de santé. Lors de mes missions dans les zones de conflits, j’ai constaté avec beaucoup de regret que bon nombre de femmes, d’hommes et d’enfants qui pouvaient être sauvés mouraient chaque jour faute d’accès aux soins de santé. Que ce soit sous forme d’actes ou de menaces, la violence contre le personnel de santé, les structures médicales et les patients est l'un des défis humanitaires majeurs auquel le monde fait face aujourd'hui. Et pourtant elle passe souvent inaperçue. Une étude du CICR, basée sur des données recueillies dans 16 pays entre la mi-2008 et la fin de 2010, met en évidence les formes de violence qui entravent la fourniture des soins de santé, qu’il s’agisse d'attaques directes contre les patients, le personnel de santé et les structures médicales – notamment le pillage et l'enlèvement – ou d’arrestations et de refus d'accès aux soins de santé. En 2012, les données CICR ont montré que la grande majorité des incidents violents – plus de 80 pour cent des quelque 900 incidents recensés dans 22 pays – touchent les travailleurs locaux de la santé. Dans certains cas, on a observé des attaques secondaires ciblant spécifiquement ceux-là même qui cherchaient à aider les victimes d’une première attaque, pratique particulièrement répugnante qui augmente le compte des blessures et des décès et prive de soins ceux qui en ont un urgent besoin.

Ainsi, il arrive trop souvent que le personnel de santé ne puisse pas rejoindre son lieu de travail en raison d‘affrontements, que les secouristes soient retardés inutilement aux points de contrôle, que des soldats pénètrent de force dans un hôpital à la recherche d’ennemis ou pour se protéger contre une attaque, et que les ambulances soient prises pour cible ou utilisées illégalement pour perpétrer des attaques. Ces incidents ont aussi d’importantes conséquences indirectes : des agents de santé abandonnent leur travail, des hôpitaux ferment leurs portes et des campagnes de vaccination sont interrompues. Ces perturbations des services de santé sont moins visibles et plus difficiles à mesurer que les attaques proprement dites contre le personnel de santé et les structures médicales. Elles sont néanmoins tout aussi fatales aux blessés et aux malades. Quel que soit le contexte, l'insécurité qui prévaut dans de nombreuses régions du monde fait que des blessés et des malades ne reçoivent pas l'attention médicale à laquelle ils ont droit.

 

... acts that hinder the provision of medical care contravene the rules and fundamental principles of IHL when they are carried out in situations of armed conflict. However, do they not also fly in the face of human rights that are as fundamental as the right to life and the right not to be deprived arbitrarily of life (...)?"

Il est évident que ces actes qui entravent la fourniture de soins de santé sont contraires aux règles et principes fondamentaux du DIH, lorsqu’ils sont commis dans des situations de conflit armé. Mais ceux-ci ne bafouent-ils pas aussi des droits de l’homme aussi fondamentaux que le droit à la vie et celui de ne pas en être privé arbitrairement ou encore le droit d’être protégé contre tout traitement cruel, inhumain ou dégradant ? Faut-il que je rappelle que le droit à la santé, y compris l’accès aux soins de santé sans discrimination, est consacré par plusieurs instruments du droit international des droits de l’homme ? À la fin de l’année dernière, l’Assemblée générale a reconnu l’ampleur du problème dans sa résolution relative au renforcement de la coordination de l’aide  humanitaire. Elle a en effet introduit un paragraphe dans lequel elle condamne « la multiplication des menaces et des agressions visant délibérément le personnel et les installations humanitaires, notamment médicaux 1 » Dans son rapport soumis au Conseil de sécurité sur la protection des civils en mai 2012, le Secrétaire général a aussi fait de nombreuses références aux attaques contre les services de santé et a demandé au Conseil de sécurité d’être plus proactif en la matière.

 

Mesdames, Messieurs les membres du Conseil,

 

Aujourd’hui, je me tourne vers vous, représentants des États, vu la responsabilité première que les États assument en matière de protection du personnel et des installations sanitaires sur les territoires relevant de leur juridiction. Je vous prie instamment de soutenir activement les efforts pour prévenir toute forme de menace ou d’attaque dont ils pourraient faire l’objet, les faire cesser et, le cas échéant, les réprimer. Ne serait-il pas opportun que le Conseil et ses États membres, à travers la procédure d’examen périodique universel ou d’autres outils disponibles, exercent une saine influence en ce sens, dans la droite ligne de ce qui est requis par l’obligation de respecter et faire respecter le DIH prévue à l’article premier commun des Conventions de Genève ?  

La complémentarité du DIH et des droits de l’homme exige aussi que l’on en reconnaisse toutes les différences. N’est-il pas judicieux de reconnaître d’emblée que le DIH se fonde sur une approche réaliste qui doit, pour être appliquée, proposer le juste équilibre entre protection et sécurité, alors que les droits de l’homme procèdent d’une ambition beaucoup plus large, voire philosophique, de protéger et de défendre ce qui caractérise l’être humain en tant que tel ? D’un point de vue technique, le DIH et les droits de l’homme se distinguent aussi à certains égards : c’est le cas notamment de l’application extraterritoriale indiscutable du DIH, de son application directe aux groupes armés non étatiques ou encore de leurs mécanismes respectifs de contrôle et de supervision. En outre, d’aucuns prétendent – y compris le CICR - que l’interaction positive du DIH et des droits de l’homme ne suffit pas à assurer une protection adéquate de certaines personnes vulnérables notamment celles privées de liberté dans les conflits armés non internationaux. Cette question fait en effet l’objet d’un débat juridique nourri, notamment sur ce qu’il faudrait faire pour aller de l’avant. Se pose toujours la question de savoir s’il pourrait être nécessaire d’étoffer – en développant le DIH – les règles régissant la détention, notamment celles concernant les garanties procédurales dans les situations d’internement lors de conflit armé non international. C’est en vue de répondre à cette question que le CICR a été invité par la XXXIe Conférence de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en novembre 2011, à poursuivre ses recherches, ses consultations et ses discussions en coopération avec les États et les autres acteurs pertinents 2.  Je me réjouis à l’avance des contributions futures en la matière des États et de tous ceux intéressés au renforcement de la protection juridique des victimes des conflits armés.

 

Monsieur le Président,

 

Je ne m’attarderai pas sur les différences évidentes de mission entre le Conseil des droits de l’homme et le CICR, même s’il faut garder à l’esprit que ce sont ces distinctions qui guideront les modes d’interaction qui peuvent être mis en place entre les deux institutions. Le 150e anniversaire du CICR est un moment propice pour réfléchir non seulement aux changements qui affectent l’environnement politique global dans lequel s’insèrent nos interventions respectives et à la manière de s’y adapter, mais aussi à ce qui doit rester intangible, immuable. Par exemple, la vision d’Henry Dunant d’un traitement humain donné sans distinction à tous les soldats blessés ou capturés, et étendue par la suite à la protection et à l’assistance de toute personne touchée par les conflits armés, fondées sur leurs besoins, demeure d’actualité - encore plus qu’il y a 150 ans –  et reste la pierre angulaire de l’action humanitaire contemporaine.

 

le souci d’alléger les souffrances des personnes et communautés affectées qui est au centre de nos préoccupations et qui guide notre action sur le terrain.."

L’action et les activités du CICR visent à fournir, sans discrimination aucune, l’assistance et la protection essentielles et immédiates aux populations vulnérables. Nous sommes convaincus que, pour ce faire, il faut adhérer sans faille aux principes fondamentaux fondés sur l’humanité, l’impartialité, la neutralité et l’indépendance. C’est ce qui marque notre différence et ne diminue en rien la valeur de l’action d’autres acteurs qui pourrait être fondée sur des principes distincts. D’un point de vue pragmatique, il nous faut, pour réaliser notre mission, le consentement des parties. C’est la raison pour laquelle notre action humanitaire doit respecter en toute indépendance la souveraineté étatique, tout en demeurant étrangère aux dimensions politiques ou militaires caractérisant immanquablement les diverses situations de violence dans lesquelles nous opérons. Cela peut vous surprendre mais le CICR perçoit son action humanitaire comme étant distincte d’initiatives ou d’objectifs liés à la paix, à la sécurité, au développement, aux droits de l’homme ou encore à la responsabilité pénale. Elle peut certes y contribuer, mais il ne s’agira jamais de nos objectifs premiers. C’est le souci d’alléger les souffrances des personnes et communautés affectées qui est au centre de nos préoccupations et qui guide notre action sur le terrain.

Pour le CICR, l’adhésion aux principes fondamentaux de l’action humanitaire se matérialise sur le terrain au travers d’un dialogue bilatéral et confidentiel sur des préoccupations humanitaires spécifiques, visant à persuader les autorités de prendre des mesures concrètes plutôt qu’à dénoncer leurs manquements. Cette approche confidentielle fait partie de l’identité du CICR depuis des décennies et rien n’indique qu’elle sera appelée à changer dans le futur. Au contraire. Nous sommes convaincus de son efficacité à faciliter l’accès du CICR aux victimes auprès des autorités qui exercent un contrôle sur elles ou qui en déterminent l’accès. Nous ne pouvons pas nous permettre de perdre cette proximité avec les personnes affectées si utile au CICR aux fins de raffiner sa connaissance des problèmes de ces personnes et de proposer une action humanitaire adaptée reposant sur des faits avérés. Cette approche contribue aussi à renforcer les conditions de sécurité pour les collaborateurs du CICR opérant sur le terrain et dont la mission est de recueillir les éléments de fait nécessaires pour effectuer des démarches crédibles. J’en appelle dès lors au Conseil et à ses États membres de saisir toute l’importance attachée à la préservation de notre confidentialité : il en va de l’intérêt des victimes que notre dialogue confidentiel avec les autorités soit maintenu et que l’action du CICR soit mesurée à la seule aune de ses capacités d’humanité intrinsèques.

... des formes certaines de coopération avec le Conseil des droits de l’homme sont souhaitables et peuvent générer des bénéfices réciproques."

Ce mode d’action privilégié par le CICR, fondé sur la confidentialité, influence inévitablement les formes d’interaction qui pourraient être établies avec le Conseil des droits de l’homme dont le modus operandi est plutôt fondé sur la communication et le plaidoyer publics. Ceci étant dit, je demeure convaincu que des formes certaines de coopération avec le Conseil des droits de l’homme sont souhaitables et peuvent générer des bénéfices réciproques. Ne sous-estimons pas pour le CICR la valeur significative que constitue le Conseil en tant qu’enceinte multilatérale et son action avec les États qui le composent. Par ailleurs, le Conseil peut apprécier la profondeur historique du CICR donnée par l’ancienneté de son existence et de ses activités ainsi que sa connaissance approfondie du terrain due à sa présence effective, y compris à travers les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Les interactions dépendront toutefois de leur temporalité, c’est-à-dire qu’elles varieront en fonction du moment où elles seront proposées par rapport à l’éventualité d’une situation de violence spécifique. Concrètement, je souhaiterais que le CICR participe aux actions qui visent notamment à prévenir les violations graves du DIH. Il devrait naturellement être enclin à participer aux débats et mesures prises par le Conseil et ses organes dans le domaine de la prévention, en portant une attention particulière aux thématiques qui relèvent de son mandat. Par contre, je me dois de souligner que plus la probabilité qu’un conflit armé ou une autre situation de violence survienne est élevée et plus l’attention doit porter sur la préservation de l’accès aux victimes, ce qui pourrait limiter le nombre et la nature des interactions envisageables. Il en est de même des actions qui pourraient être entreprises en vue de punir ceux qui auraient commis des crimes internationaux. Aussi pertinente que soit toute démarche visant à mettre un frein à l’impunité par rapport à des crimes odieux, la communauté internationale a largement reconnu que l’approche confidentielle est un outil nécessaire au CICR pour lui permettre de remplir le mandat qu’elle lui a confié. Il est ainsi communément accepté que le CICR ne participe pas aux procédures judiciaires ou quasi-judiciaires et ne fournit pas l’information qu’il détient sur une base confidentielle.

 

Monsieur le Président,

Je me réjouis de participer régulièrement aux débats de haut niveau des sessions du Conseil, afin de le tenir informé ainsi que ses membres des derniers développements et des défis humanitaires d’importance auxquels doit faire face le CICR et qui pourraient leur être d’intérêt. Dans ce cadre, je serais particulièrement heureux de recevoir les chefs de délégation de passage à Genève. En outre, je m’engage à ce que le CICR assume de manière proactive son rôle et son statut d’observateur au sein du Conseil. Cela se concrétisera évidemment par le maintien de notre présence lors des sessions régulières et extraordinaires du Conseil, aux fins notamment d’identifier les bases possibles de dialogue et d’alimenter de manière continue nos échanges réciproques. Dans cet esprit, le CICR suivra avec un intérêt particulier la procédure d’examen universel. Il me semble aussi évident que nous pouvons tous tirer profit de rencontres et de réunions de travail thématiques de haut niveau entre le Bureau du Conseil et le CICR et m’engage à m’y investir personnellement. J’aimerais également que mes équipes puissent maintenir leurs excellents rapports avec les procédures spéciales du Conseil et j’exprime l’espoir de pouvoir initier le dialogue sur des thématiques nouvelles qui présentent aujourd’hui une résonance et un intérêt particuliers pour le CICR. Enfin, il me semble indiscutable que pour donner leur véritable sens à ces différents échanges, un travail technique étroit doit se poursuivre avec le Haut-Commissariat dont nous apprécions particulièrement la compétence.

Je vous remercie de votre attention et vous souhaite plein succès dans la continuation des travaux de la vingt-deuxième session du Conseil des droits de l’homme.

 

 

Notes

1. Doc. off. AGNU RES/A/67/L.39 (12 déc. 2012)

2. XXXIe Conférence internationale 2011 : Résolution 1‘Le renforcement de la protection juridique des victimes des conflits armés’, résolution adoptée par la XXXIe Conférence de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genève, Suisse, tenue du 28 novembre au 1er décembre 2011. Cette résolution demande aussi au CICR de poursuivre ses recherches, ses consultations et ses discussions ‘pour identifier et proposer diverses options et recommandations en vue […] ii) d’améliorer et de garantir l’efficacité des mécanismes de contrôle du respect du DIH […]’.