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Sessenta anos das Convenções de Genebra: aprendendo com o passado para enfrentar melhor o futuro
11-08-2009 Declaração oficial
Cerimônia de celebração do 60º aniversário das Convenções de Genebra. Por Jakob Kellenberger, Presidente do CICV, Genebra, 12 de Agosto de 2009.
Excelências,
Senhoras e senhores,
Estamos aqui reunidos para registrar uma data de grande significa do. As Convenções de Genebra foram adotadas há sessenta anos, na data de hoje. Este acontecimento marcante desempenhou um papel importante no aumento da proteção oferecida às vítimas de conflitos armados. Também ampliou o mandato humanitário do CICV e contribuiu para facilitar o nosso acesso e o nosso diálogo com os Estados.
Seria natural, nesta data, refletir com certo orgulho e satisfação sobre as conquistas e sucessos ao longo das décadas, e permitir pelo menos um modesto grau de autocongratulação. Não se pode negar que se dedica muito mais atenção às situações em que as normas são violadas do que às muitas situações nas quais o respeito é garantido.
Ao mesmo tempo, este aniversário é uma oportunidade para antecipar a próxima década e os anos a seguir, e para garantir que as Convenções de Genebra estejam bem preparadas para enfrentar o crescimento dos desafios e riscos que ainda vêm pela frente.
Sem dúvida, até agora o percurso nem sempre foi tranquilo. A evolução do conflito armado ao longo dos últimos sessenta anos não pode ser subestimada. Nem é preciso dizer que, raramente, a guerra contemporânea consiste em dois Exércitos bem estruturados que se enfrentam entre si em um campo de batalha geograficamente definido. À medida que os limites entre os vários grupos armados e entre combatentes e civis ficaram mais e mais obscuros, os homens, mulheres e crianças civis se tornaram cada vez mais as principais vítimas. O Direito Internac ional Humanitário – DIH - precisou se adaptar a esta mudança da realidade. A adoção dos dois primeiros Protocolos adicionais às Convenções de Genebra de 1977, com as normas que estabeleceram para a condução das hostilidades e a proteção das pessoas atingidas pelos conflitos armados não internacionais, é apenas um exemplo. Normas específicas proibindo ou regulamentando armas como as minas antipessoal e, mais recentemente, as munições cluster, são outro exemplo da adaptação do DIH às realidades no terreno.
Os acontecimentos traumáticos de 11 de setembro e suas consequências estabeleceram um novo teste para o DIH. A polarização das relações internacionais e as consequências humanitárias do que se definiu como a “guerra global ao terror” trouxeram um grande desafio. A proliferação e fragmentação de grupos armados não-estatais e o fato de que alguns deles rejeitem as premissas do DIH trouxeram ainda outro. De fato, esses desafios expuseram o DIH a alguns questionamentos rigorosos vindos de uma vasta gama de atores, incluindo o CICV, com o objetivo de confirmar se o DIH ainda constitui uma estrutura jurídica apropriada para a proteção das vítimas dos conflitos armados.
Em poucas palavras, o resultado deste processo, às vezes árduo, foi a reafirmação da importância e adequação do DIH na preservação da vida e dignidade humanas nos conflitos armados. No entanto, tal como deixei claro no início, não é hora de descansar nas nossas glórias. A natureza do conflito armado e de suas causas e consequências continuam evoluindo. O DIH também deve evoluir.
A prioridade do CICV agora é se antecipar e se preparar para os principais desafios do DIH nos próximos anos. Se, por um lado, esses desafios têm uma dimensão jurídica e, com frequência, política, devo salientar que nossa preocupação final é puramente humanitária; nossa única motivação é contribuir para conseguir uma melhor proteção para as vítimas de conflitos armados.
Devo mencionar alguns desses desafios e considerar algumas formas em que eles devem ser enfrentados, incluindo de que maneira e em quais aspectos o CICV está pronto para contribuir em termos de orientação e aconselhamento. No entanto, é desnecessário dizer que o esforço exigido para enfrentar esses desafios é responsabilidade – seja ela jurídica ou moral – não apenas do CICV, mas de uma vasta gama de atores, incluindo os atores estatais e não-estatais, forças militares e políticos.
Devo me concentrar primeiro em determinados desafios ligados aos conflitos armados em geral e, depois, naqueles que dizem respeito especificamente aos conflitos armados não-internacionais.
Quais são, então, alguns dos desafios que o DIH tem pela frente hoje? O primeiro se refere à condução das hostilidades. Mencionei antes a natureza mutante dos conflitos armados e os limites cada vez mais confusos entre combatentes e civis. Os civis se envolveram cada vez mais nas atividades relacionadas ao combate em si. Ao mesmo tempo, os combatentes nem sempre se diferenciam dos civis, quando não usam uniformes ou não portam armas abertamente. Eles se mesclam à população civil. Os civis também são usados como escudos humanos. Para aumentar a confusão, em alguns conflitos, as tarefas tradicionais dos militares foram transferidas para prestadores de serviços privados ou para outros civis que trabalham para as forças armadas estatais ou para grupos armados organizados. Essas tendências devem aumentar nos próximos anos.
Em resumo, o resultado de tudo isso é que os civis têm mais probabilidade de ser alvo – seja por erro ou de propósito. Os militares também correm cada vez mais risco: uma vez que não podem identificar adequadamente seus adversários, estão vulneráveis a ataques por parte de indivíduos que têm todo o aspecto de civis.
O DIH estabelece que os envolvidos nos combates devem fazer uma diferenciação básica entre, por um lado, os combatentes, que podem ser licitamente atacados, e por outro, os civis, que são protegidos contra ataques a não ser que participem diretamente das hostilidades e enquanto estiverem participando. O problema é que nem as Convenções de Genebra e nem os Protocolos Adicionais explicitam com precisão o que constitui “participação direta nas hostilidades”.
Para ser franco, a falta de clareza está custando vidas. Isto é simplesmente injustificável. Em um esforço de reparar esta situação, o CICV trabalhou por seis anos com um grupo de mais de 50 especialistas legais internacionais de diferentes áreas, como militares, acadêmicos, governamentais e não-governamentais. O resultado final deste longo e intenso processo, publicado há apenas dois meses, foi um sólido documento de diretrizes. Este documento serve para esclarecer quem é considerado civil para fins de condução de hostilidades, que conduta equivale à participação direta nas hostilidades e quais normas e princípios específicos regem a perda de proteção civil contra ataques diretos.
Por exemplo: imagine que um motorista de caminhão civil está entregando munição para um ponto de artilharia em uma linha de frente. Isso seria quase que certamente considerado uma participação direta nas hostilidades. Mas se o mesmo motorista transporta munição de uma fábrica para um porto longe da zona de conflito? O caminhão continua sendo um objetivo militar sujeito ataques? O motorista pode ser legitimamente atacado se estiver separado do caminhão? Com este pequeno exemplo, talvez vocês possam começar a imaginar o potencial da complexidade de não só se fazerem as distinções corretas, mas também a importância de fazê-lo corretamente.
Sem mudar as normas existentes, o documento de Guia de Interpretação do CICV oferece as nossas recomendações sobre como o DIH deve ser interpretado nos conflitos armados contemporâneos no que se refere à noção de participação direta nas hostilidades. É muito mais que um exercício acadêmico. O objetivo é que essas recomendações tenham aplicação prática onde for necessário, em meio aos conflitos armados, e que protejam as vítimas desses conflitos de forma mais eficiente.
A participação direta nas hostilidades não é o único conceito ligado à condução das hostilidades que poderia se beneficiar de mais clareza. Existem diferenças em relação à interpretação de outras noções importantes como “objetivo militar”, o “princípio de proporcionalidade” e “precaução”.
Em parte, o debate tem sido inspirado pelo crescente número de operações militares conduzidas em áreas urbanas densamente povoadas, que, com frequência, usam armamento pesado ou altamente explosivo, cujas consequências humanitárias são devastadoras para as populações civis. As imagens de mortos, feridos e destruição – e de um sofrimento terrível – divulgadas pela mídia nessas situações, em várias regiões do mundo, são de fato muito familiares para todos que estão hoje aqui.
Outro fator importante aqui é a natureza cada vez mais assimétrica dos conflitos armados modernos. As diferenças entre beligerantes, sobretudo quanto à capacidade tecnológica e militar, ficaram ainda mais nítidas. O cumprimento das normas do DIH pode ser visto como benéfico para apenas uma parte e prejudicial para a outra. No pior dos casos, a parte militar mais fraca – enfrentando um adver sário muito mais poderoso – vai violar as regras básicas do DIH em uma tentativa de diminuir o desequilíbrio. Se um lado violar as regras repetidas vezes, há o risco de que a situação se deteriore rapidamente para um cenário descontrolado. Esta espiral descendente seria um desafio ao propósito básico do DIH: reduzir o sofrimento em tempos de guerra. Devemos explorar todas as maneiras para evitar que isto aconteça.
Também gostaria de abordar brevemente os desafios humanitários e jurídicos referentes à proteção dos deslocados internos. Em termos numéricos, este é talvez um dos desafios humanitários mais assustadores advindos dos conflitos armados atuais em todo o mundo, da Colômbia ao Sri Lanka, do Paquistão ao Sudão. Este problema não atinge somente os muitos milhões de deslocados internos, mas também as inúmeras famílias que os acolhem e as comunidades onde residem.
As violações ao DIH são as causas mais comuns do deslocamento interno nos conflitos armados. Evitar que elas aconteçam é, portanto, logicamente, a melhor maneira de evitar que o deslocamento ocorra.
Por outro lado, às vezes, as pessoas são impedidas à força de fugir quando querem fazê-lo. Durante o deslocamento, os deslocados internos são com frequência expostos a outros abusos e a uma vasta gama de necessidades de subsistência. Mesmo quando eles querem voltar para o local de origem ou se estabelecer em outro lugar, enfrentam obstáculos. Sua propriedade foi destruída ou tomada por outros, a terra pode estar ocupada ou inutilizável após as hostilidades ou os que desejam voltar podem temer represálias se retornarem.
Como parte da população civil, os deslocados internos são protegidos como os civis nos conflitos armados. Se as partes em conflito respeitassem as normas básicas do DIH, grande parte dos deslocamentos e do sofrimento provocados aos deslocados internos poderia ser evitada. Mesmo assim, esses aspectos do DIH relativos ao d eslocamento deveriam ser esclarecidos ou aperfeiçoados. Estes incluem, em particular, as questões de liberdade de movimento, a necessidade de preservar a unidade familiar, a proibição do retorno forçado ou o reassentamento obrigatório e o direito de retorno voluntário.
Esses vários desafios humanitários e jurídicos existem em todos os tipos de conflitos armados, sejam internacionais ou não-internacionais. No entanto, gostaria de salientar alguns desafios específicos que dizem respeito às normas que regulam os conflitos armados não-internacionais.
Os conflitos armados não-internacionais são de longe o tipo de conflito armado predominante nos dias de hoje e os que provocam mais sofrimento. Mesmo assim não existe uma definição clara e universalmente aceita do que é este conflito. Tanto o artigo 3º comum às quatro Convenções de Genebra e o segundo Protocolo Adicional suscitam certa dúvida em relação a isto. Como um conflito armado não-internacional pode se diferenciar melhor de outras formas de violência, em particular, do crime organizado e das atividades terroristas? E o que acontece, por exemplo, se um conflito armado não-internacional ultrapassa as fronteiras de um Estado?
A falta de respostas claras a essas questões pode permitir que as partes subvertam suas obrigações de caráter legal. A existência de um conflito armado pode ser refutada de forma a escapar totalmente da aplicação do DIH. Inversamente, outras situações podem ser descritas, de maneira incorreta ou prematura, como conflitos internos de modo a desencadear a aplicação do DIH e suas normas mais tolerantes com relação ao uso da força, por exemplo.
Mesmo quando a aplicação do DIH em um conflito armado não-internacional não está em questão, o fato de uma norma baseada em um tratado aplicado a essas situações ser, na melhor das hipóteses, lim itada, levou a mais incertezas.
No entanto, lembremo-nos de que os conflitos armados não-internacionais não são apenas regidos pelas normas de um tratado. O número significativo de regras identificadas no Estudo de Direito Internacional Humanitário Consuetudinário de 2005 fornece mais normas que, por lei, devem ser cumpridas nessas situações.
Mas enquanto o DIH consuetudinário pode preencher algumas lacunas, ainda existem problemas humanitários advindos desses tipos de conflitos e que não são completamente abordados pelo regime legal aplicado nos dias de hoje.
O DIH aplicado nos conflitos armados não-internacionais contém princípios gerais, mas continua a ser insuficientemente elaborado com relação às condições materiais de detenção e ao direito dos detidos de terem contato com o mundo exterior, por exemplo. A falta de regras precisas sobre vários aspectos do tratamento e das condições de detenção, e de clareza quanto aos centros de detenção pode ter consequências humanitárias graves e imediatas para a saúde e o bem estar dos detidos. Portanto, mesmo que o desafio humanitário fundamental sofra com a falta de recursos por parte das autoridades detentoras e a falta de implementação dos princípios gerais já existentes, uma regulamentação mais precisa das condições de detenção em conflitos armados não-internacionais poderia ser útil para complementar algumas das exigências básicas do DIH.
Outras áreas que sofrem da falta de clareza jurídica incluem as salvaguardas processuais para as pessoas internadas por razões de segurança. Em um esforço para esclarecer os direitos processuais mínimos, o CICV lançou em 2005 uma série de princípios e salvaguardas processuais aplicáveis a qualquer situação de internamento, com base no direito e na política. O CICV tem feito valer esta posição no seu diálogo operacional com as autoridades detentoras em muitos context os no mundo todo. Mesmo assim, a proteção adequada poderia ser mais bem garantida se os Estados destinassem uma base jurídica mais sólida para as salvaguardas processuais.
As questões humanitárias também surgem em outros contextos, em parte por causa da falta de regras, ou porque elas são demasiado tênues ou vagas, deixando muito para a interpretação subjetiva. Essas áreas incluem o acesso a populações carentes de assistência humanitária, o destino das pessoas desaparecidas e a proteção do meio ambiente. E esta lista não está completa.
A fim de lidar com esses desafios humanitários e jurídicos, o CICV empreendeu nos últimos dois anos uma abrangente pesquisa interna. O primeiro objetivo da pesquisa é explicar, em termos simples, o alcance da aplicação das normas para toda a série de questões humanitárias já mencionadas advindas dos conflitos armados não-internacionais, incluindo o desafio de melhorar o cumprimento das normas por todas as partes nesses conflitos. Com base nisto, o segundo objetivo é avaliar as respostas jurídicas oferecidas a essas questões humanitárias na norma existente. Com base em uma avaliação abrangente das conclusões desta pesquisa, que ainda está em curso, será elaborado um estudo de caso para o esclarecimento ou para que alguns aspectos específicos da norma sejam aperfeiçoados. A pesquisa será acompanhada de propostas sobre como seguir adiante, tanto substancial como processualmente.
No âmbito desta pesquisa, o CICV também está analisando os aspectos do artigo 3º comum às Convenções de Genebra que precisam ser mais esclarecidos. O Artigo 3º é considerado como uma mini-Convenção em si, comprometendo os Estados e os grupos armados não-estatais; uma diretriz básica que não permite nenhum desvio, sob nenhuma circunstância. Aplica padrões legais mínimos para o tratamento de todas as pessoas em poder do inimigo, ind ependente de como elas possam ser classificadas legal ou politicamente ou em cuja custódia possam estar. Estamos preparando uma leitura consolidada da estrutura jurídica de proteção e das políticas protetoras aplicáveis aos conflitos armados não-internacionais, que atendam o princípio do Artigo 3º Comum.
O CICV tem a responsabilidade de garantir que as Convenções continuem passando no teste do tempo. É responsabilidade política e jurídica dos Estados que ratificaram universalmente as Convenções garantir que elas sejam colocadas em prática e cumpridas.
É lógico que, o ideal seria que todas as partes em um conflito armado, independente de como elas se autodenominam ou como chamem umas às outras, aplicassem as restrições legais estabelecidas pelo DIH, uma vez que elas são de seu interesse. Afinal de contas, os combatentes de ambas as partes têm obrigações, assim como direitos. Por outro lado, não evitar o abuso contra os demais acaba eliminando as salvaguardas contra abusos semelhantes. Em outras palavras, o resultado é uma espiral do sofrimento humano.
No entanto, a falta de respeito para com as normas existentes continua, como nunca, sendo o principal desafio. Nem preciso lembrar-lhes da lista das flagrantes violações do DIH com frequência testemunhadas nos conflitos armados de hoje em todo o mundo. Infelizmente, esta situação é agravada por uma predominante cultura da impunidade. É verdade que houve alguns avanços positivos significativos no sentido de encorajar a prestação de contas dos crimes de guerra através de vários tribunais internacionais e do Tribunal Penal Internacional. Os legisladores e os tribunais nacionais também estão começando a pôr em prática suas respectivas responsabilidades de garantir que a legislação nacional reconheça a responsabilidade penal daqueles que infringem o DIH e de fazer vigorar esta legislação.
A pressão públ ica e o escrutínio internacional da conduta em um conflito armado também são fatores significativos para avançar no cumprimento do DIH. Isto pressupõe o conhecimento adequado e o treinamento em DIH, não apenas por parte dos advogados e comandantes militares, mas por setores mais amplos do público como um todo. Afinal de contas, foi a pressão pública – e a vergonha coletiva dos governos em impedir as atrocidades na antiga Iugoslávia e em Ruanda – que levou ao estabelecimento de tribunais ad-hoc para esses países, em meados dos anos 1990.
Ignorar a norma não é desculpa. Pelo menos as diretrizes, a clareza e as propostas que estão surgindo das várias iniciativas do CICV que mencionei tornarão cada vez menos digno de credibilidade que as partes em conflito recorram a esta desculpa.
O CICV só pode contribuir com uma parte no que deve ser um esforço internacional acordado para melhorar o cumprimento do DIH. No aniversário de 60 anos das Convenções de Genebra, faço um apelo sincero aos Estados e aos grupos armados não-estatais que também têm suas regras a cumprir, para que mostrem a vontade política necessária para transformar as disposições legais em uma realidade de valor significativo. Peço que demonstrem boa fé para proteger as vítimas dos conflitos armados – conflitos que, à luz dos desafios que mencionei hoje, devem se tornar ainda mais nocivos nos próximos anos.
As Convenções de Genebra nasceram há sessenta anos em decorrência dos horrores vividos por milhões de pessoas durante a Segunda Guerra Mundial e suas consequências. O espírito básico das Convenções de Genebra – manter a vida e a dignidade humanas até em meio ao conflito armado – é tão importante hoje quanto há sessenta anos. Obrigado por fazerem tudo o que podem para manter este espírito vivo.
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