Luigi Condorelli, Anne Marie La Rosa y Sylvie Scherrer (reds.), Les Nations Unies et le droit international humanitaire / The United Nations and international humanitarian law, Actes du Colloque international à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'ONU (Genève, 19, 20 et 21 octobre 1995), Éditions Pedone, Paris, 506 pp.

El comienzo de la historia de la relación de las Naciones Unidas con el derecho internacional humanitario se destaca por la desconfianza y la ambigüedad. Por ello, Dietrich Schindler se refiere a tres períodos de esa relación en la conclusión de los trabajos de la primera reunión sobre la elaboración del derecho internacional humanitario. El primero terminó con el acontecimiento decisivo de la Conferencia de Teherán de 1968 sobre los Derechos Humanos. En el segundo, las Naciones Unidas integran la dimensión del derecho internacional humanitario con las reservas que impone la guerra fría. Y el tercero, el actual, que comenzó con la guerra del Golfo, se destaca por el amplio interés de las Naciones Unidas en el derecho internacional humanitario y, por consiguiente, por la mezcla y la confusión entre el jus in bello y el jus contra bellum. Así pues, opinamos, como el organizador del Coloquio, profesor Luigi Condorelli, que hay aquí «materia de reflexión».

No podía haber un mejor momento que el quincuagésimo aniversario de la Organización de las Naciones Unidas ni un mejor lugar que Ginebra, cuna del derecho internacional humanitario, para emprender esta reflexión.

En la sesión de apertura, las eminentes personalidades reunidas bajo los auspicios de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ginebra y, en especial, el presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja, señor Cornelio Sommaruga, y el director de las Naciones Unidas en Ginebra, señor Vladimir Petrovsky, pusieron ampliamente de relieve dichos nexos. Según el señor Sommaruga, lo más importante hoy es «reforzar el respeto del derecho internacional humanitario»; y, en opinión del señor Petrovsky, hay que «reconocer, con realismo, la necesidad de afrontar las crisis».

Se daba así el tono de los debates, que se estructuraron en torno a los tres cometidos de las Naciones Unidas en relación con el derecho internacional humanitario: 1) elaboración del derecho internacional humanitario; 2) aplicación de este derecho y 3) Naciones Unidas como actor en los conflictos armados. En las Actas del Coloquio se reproduce este procedimiento. Antes de continuar, quiero señalar que en esta obra encontré mucha información y muchos temas de reflexión. Ahora comprendo que, al final de los trabajos, Éric Suy se hubiera atrevido a utilizar la calificación ditirámbica de «coloquio absolutamente extraordinario». Esto se debe, principalmente, a la acertada elección de los expertos invitados —una mezcla apropiada de prácticos y científicos— y a la alta calidad de los informes y de las comunicaciones presentadas, reproducidas íntegramente en las Actas.

Los tres cometidos de las Naciones Unidas

Elaboración del derecho internacional humanitario — Tras haber descrito los métodos de elaboración del derecho internacional humanitario por las Naciones Unidas, Éric David describe detalladamente los significativos aportes de esta organización al derecho internacional humanitario en su informe introductorio, que es, por lo demás, un catálogo de referencia muy útil. Me interesan especialmente los tres ejes que ponen de manifiesto las presentaciones y el debate.

En primer lugar, el debate acerca de la reciente Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado (1994). Un trato ambiguo y hasta peligroso, ya que, como señala Mahnoush H. Arsanjani, de la Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas, «fluctuar entre diferentes estatutos da lugar, inevitablemente, a confusiones». Aunque, en efecto, es necesario preservar la vida del agente de las Naciones Unidas, no hay que confundir por ello al colaborador humanitario con el combatiente onusiano, pues se corre el riesgo de que el primero pierda la protección especial a que tiene derecho. Para algunos, la reserva con respecto a este tratado es tan grande que hasta desean que «se relegue al olvido» (Condorelli) la Convención de 1994.

Luego dirigí mi atención hacia el debate sobre la creciente producción de normas por parte de las Naciones Unidas que, como señala Éric David en una comparación no exenta de ironía, son como los cepillos de dientes: van de «ultra suaves a ultra duros». Y en los «suaves», el Consejo de Seguridad ha sido especialmente prolífico. Pero la cantidad no necesariamente significa calidad. Por ello, Laurence Boisson de Chazournes critica la selectividad del Consejo de Seguridad y advierte que se corre el peligro de que el derecho internacional humanitario se convierta en el «rehén de los intereses políticos y diplomáticos». El profesor Schindler concluye de ello que el «derecho internacional humanitario necesita tanto el aporte de organizaciones humanitarias, independientes e imparciales, con experiencia sobre el terreno, como el constante apoyo de los Estados de la Organización mundial».

Por último, tomo nota con satisfacción de que, tras la presentación de Christian Dominicé, los participantes en el Coloquio reconocieron el valor de jus cogens de las normas básicas del derecho internacional humanitario. En otras palabras, en un eventual conflicto de normas entre las decisiones fundadas en la Carta y los principios del derecho internacional humanitario, deben primar éstos.

Aplicación — No puedo ocultar que, como hombre del Comité Internacional de la Cruz Roja, esta parte de las Actas y, por consiguiente, probablemente del Coloquio, me parece más decepcionante. De hecho, más allá de un buen informe introductorio de Michael Bothe que examina, basándose especialmente en cinco situaciones concretas —Israel y los territorios ocupados, Irak-Irán, ex Yugoslavia,Ruanda y Burundi—, los tipos y las formas de intervención de las Naciones Unidas para hacer aplicar y respetar el derecho internacional humanitario, se examinan someramente el impacto, la fuerza y las debilidades de la acción onusiana.

Se insiste, sobre todo, lo que es bastante comprensible, en el éxito que ha supuesto la creación de dos tribunales penales internacionales, uno para ex Yugoslavia y otro para Ruanda. En este sentido, los presidentes de estos dos tribunales, Antonio Cassese y Laïty Kama, hicieron resaltar en sus comunicaciones los ventajosos desarrollos que comporta esta «jurisdiccionalización» —para utilizar un término del profesor Condorelli— del derecho internacional humanitario. Por supuesto, todo el mundo tenía presente la criminalización en el plan internacional de las violaciones graves cometidas en situaciones de conflictos armados no internacionales. Pero la contribución más sustancial a la evolución del pensamiento y de la norma humanitaria está, probablemente, en lo que Cassese califica de «extraordinario volumen de reflexión, de análisis y de comentarios» que dimanan de estos tribunales. En efecto, en dos años de trabajo en estos recintos y, estimulado por ellos en el exterior, se han producido ahora sin duda más análisis nuevos y se han propuesto más temas nuevos que en los últimos veinte años.

Pero, volviendo a los otros aspectos de la aplicación, queda uno defraudado, a pesar de que Hans-Peter Gasser destaque bien la necesidad de la complementariedad y de la cooperación entre los medios del sistema de las Naciones Unidas y el CICR, y de que Mario Bettati haga una útil apología del libre acceso a las víctimas. La cuestión crucial sigue siendo, como plantearon dos estudiantes durante el debate: ¿dónde estaban las Naciones Unidas y dónde estaban las otras organizaciones humanitarias cuando tuvo lugar la matanza en Srebrenica?; ¿qué enseñanzas se pueden sacar para que en el porvenir se aplique mejor el derecho internacional humanitario?

Implicaciones de las Naciones Unidas en los conflictos armados — El tema es magistralmente presentado por Daphna Shraga (Oficina de Asuntos Jurídicos, ONU) en su informe titulado «The United Nations as an actor bound by international humanitarian law» [1]. Tras esta intervención, Jean de Courten, director de Actividades Operacionales del CICR, da el toque pragmático hablando de la acción de la ONU sobre el terreno tal como la percibe el CICR. Tanto en el informe de Daphna Shraga como en varias comunicaciones e intervenciones, se hace la exégesis de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las fuerzas de las Naciones Unidas. Afortunadamente, no se impugna el principio, pues es unánime la opinión de que todas las normas básicas de comportamiento son aplicables al soldado que actúa bajo el pabellón de la ONU. Subsiste una divergencia en cuanto a la aplicabilidad de los tratados en su integralidad. Además, por lo que se refiere a las guerras civiles —que la participación de las Naciones Unidas las internacionalice formalmente o no— el relator dice que las Naciones Unidas «se considerarán obligadas a no aplicar un nivel de trato humanitario inferior al aplicable en los conflictos armados internacionales». Hay, pues, un amplio consenso. Por ellopensamos, como Condorelli y Jovica Patrnogic, que lo que hoy hace falta es una proclamación clara y solemne de las Naciones Unidas, que conduzca, especialmente, a la aprobación de directrices preparadas por los juristas del CICR y de la Secretaría de la ONU, con el título «Guidelines for UN forces regarding respect for international humanitarian law» [2].

Françoise Hampson hizo después un análisis muy estimulante de los escollos con que tropiezan los diferentes tipos de operaciones autorizadas o delegadas por las Naciones Unidas. Su principal conclusión es que se imponen varias gestiones:

— la aprobación de un cuerpo de normas aceptadas por todos;

— una cooperación de diferentes agentes en los ámbitos de la formación y de la información;

— una segunda lectura, para una comprensión mejor y solidaria, de los principios de «neutralidad» y de «imparcialidad»;

— en cuanto a la guerra del Golfo, la comprobación de que, aunque las fuerzas coalicionadas respetaron ampliamente el derecho internacional humanitario, no se debió a la percepción de una responsabilidad con respecto a su comitente, las Naciones Unidas, sino «a la necesidad de mantener la cohesión de una coalición diversa, [...], así como a la percepción de una responsabilidad para con el público por medio de CNN [...]».

Queda, pues, mucho camino por recorrer aunque, como Michael Bothe, podemos admitir que, en la estrategia de las Naciones Unidas, la aplicación del derecho internacional humanitario tenga que ceder el paso a la otra prioridad, que es el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.

Creemos, como Theodor Meron, que el ámbito en que las Naciones Unidas deben hacer mejoras es en el del «papel protector de las fuerzas de las Naciones Unidas», especialmente en el papel concreto como agentes encargados de hacer respetar el derecho internacional humanitario. El Coloquio tuvo el mérito de ponerlo de manifiesto, pero no fue más lejos en la reflexión.

Puntos fuertes del Coloquio

Las Actas terminan con las conclusiones generales formuladas por el promotor y el principal animador del Coloquio, profesor Luigi Condorelli. Este texto refleja la densidad de los debates del Coloquio, por una parte, y la agudeza de la visión, por otra, así como la modestia de Condorelli. Es más que una síntesis; es un programa de acción muy útil tanto para el hombre de terreno como para el de reflexión. Cito, como ilustración, algunos pasajes de las conclusiones:

— la obligación dimanante del artículo primero común a los Convenios de Ginebra de 1949tiene «la virtud de expresar eficazmente la idea de que el respeto del derecho internacional humanitario por todos corresponde al interés —no sólo moral y político, sino también jurídico— de todos; lo que implica, por consiguiente, que todos los Estados, así como la Organización de las Naciones Unidas, tienen el derecho-deber de exigirlo»;

— «... El Consejo [de Seguridad] debe considerar el derecho internacional humanitario como parte integrante de los 'principios de la justicia y del derecho internacional' a los que deben atenerse las Naciones Unidas en todas sus acciones, como se estipula en el artículo 1, párrafo 1, de la Carta»;

— «... es esencial salvaguardar el espacio humanitario 'neutral', evitando todo peligro de confusión entre la acción de los organismos puramente humanitarios y la de la Organización de las Naciones Unidas, cuyos aspectos políticos son inevitables»;

— y, por último: «... hay que aprovechar todas las ocasiones que ofrece el derecho de Ginebra (especialmente, las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja o las futuras reuniones periódicas de las Altas Partes Contratantes...) para mejorar los mecanismos existentes o para hacerlos funcionar eficazmente cuando éstos se aletargan». Y, a este respecto, el profesor Condorelli señala especialmente los muy útiles servicios que podría prestar la Comisión Internacional de Encuesta, constituida en virtud del artículo 90 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra.

La estructura de la obra, de unas 500 páginas, es fácil de seguir, lo que, para las actas de un coloquio, es bastante sorprendente. Para nosotros, esta obra no sólo es una fuente puntual de información, sino también un verdadero manual sobre las Naciones Unidas y el derecho internacional humanitario. El texto es una mezcla de francés e inglés, según el idioma en que intervinieron los participantes. Para quienes conocen bien ambos idiomas, la obra resulta por ello, tanto menos afectada cuanto que contiene un excelente índice temático, también bilingüe.

Esta obra merece ocupar un puesto de rango en las bibliotecas de lo humanitario.


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René Kosirnik, Director adjunto, Derecho Internacional y Doctrina, CICR

Citas traducidas por el CICR.

Notas:

1. «Las Naciones Unidas como agente obligado a observar el derecho internacional humanitario».

2. «Directrices para las fuerzas de las Naciones Unidas por lo que hace al respeto del derecho internacional humanitario».