Algunos comentarios a propósito del Boletín del secretario general de las Naciones Unidas, del 6 de agosto de 1999[1]

Cuando el Consejo de Seguridad decide el envío de cascos azules para restablecer la paz y la seguridad internacionales en un país, se plantea la cuestión del marco jurídico que regirá su presencia en el terreno. En particular, se trata de los aspectos siguientes: si estas unidades emplean la fuerza, ¿será aplicable el derecho internacional? ¿Podrán las Naciones Unidas ser consideradas partes en un conflicto armado? Si es así, ¿qué derecho les será aplicable: la totalidad del derecho internacional humanitario o únicamente las normas consuetudinarias?, ¿las normas aplicables a los conflictos armados internacionales, o las que rigen los conflictos internos? O, más bien, ¿deberá calificarse la misión de mera operación internacional de policía, no cobijada por el derecho internacional humanitario? Por otra parte, ¿desempeña algún papel el consentimiento otorgado por las partes en conflicto a la presencia de cascos azules? Si es así, ¿puede hablarse de ocupación por las fuerzas de la ONU, sobre todo en el caso en que éstas asumen ciertas funciones normalmente encomendadas al Estado? Por último, ¿puede otorgarse el estatuto de prisionero de guerra a un miembro de las fuerzas de la ONU que fuera capturado por una de las partes en conflicto? y, ¿puede éste entonces beneficiarse de la protección del III Convenio de Ginebra?

Todas estas cuestiones, debatidas desde hace varios años, siguen hoy siendo motivo de controversia. Ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolos adicionales -los principales instrumentos del derecho internacional humanitario- han previsto la actividad de las fuerzas de mantenimiento de la paz.

Tradicionalmente, la función de las fuerzas de mantenimiento de la paz era interponerse entre varios beligerantes o vigilar una cesación del fuego o un acuerdo de armisticio (citemos, por ejemplo, la ONUVT[2] en Palestina, o la UNMOGIP[3] en India/Pakistán. Estas acciones estaban regidas por tres principios: el consentimiento de las partes concernidas, la imparcialidad, y el recurso a la fuerza con el único propósito de la legítima defensa. Durante varios años, la cuestión de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario sólo revistió un interés académico, pues las operaciones no eran muy numerosas, limitadas en principio a su mandato; por otra parte, salvo en el Congo, excluían casi siempre el empleo de la fuerza.

Las cuestiones sobre la aplicabilidad del derecho internacional humanitario se hicieron más acuciantes en los años 90, tras la evolución del mandato de las fuerzas de mantenimiento de la paz, denominadas a veces operaciones de la “segunda generación”. En efecto, en el transcurso de estos últimos años, sus funciones se han ido ampliando, incluyendo además el apoyo al proceso de reconciliación y a la reconstrucción de infraestructuras sociales, económicas y administrativas; en particular, comprenden la supervisión de elecciones, la desmilitarización de las partes en presencia, la formación de fuerzas de policía y el encaminamiento de socorros humanitarios. Por otra parte, estas fuerzas ya no sólo intervienen entre dos Estados Partes en un conflicto y con su consentimiento, sino también en conflictos internos, en contextos en los que las instituciones gubernamentales se han desmoronado y, frecuentemente, sin haber recibido el asenso de uno de varios de los protagonistas. Emprendidas en el marco de un proceso político y en situaciones aún no estabilizadas, las actividades de las fuerzas de mantenimiento de la paz no se limitan a la observación militar de un eventual acuerdo, sino que, además, comprenden el velar por la creación de un entorno seguro, la protección de ciertas zonas o de convoyes humanitarios. El recurso a la fuerza se ha vuelto más frecuente y la distinción entre operaciones de mantenimiento de la paz y de imposición de la paz gradualmente se ha difuminado. Algunas operaciones propias del Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas han pasado a ser del Capítulo VII. Así, a la ONUSOM II [4] (Somalia), creada como operación tradicional, se le otorgó el derecho de emplear la fuerza, a fin de desarmar a las facciones somalíes y de mantener el derecho y el orden.

Consideraciones históricas: el debate entre el CICR y la ONU[5]

Desde la primera operación de mantenimiento de la paz (FENU [6], en 1956 para el Sinaí y Gaza), el CICR ha llamado la atención del secretario general de las Naciones Unidas sobre la necesidad de garantizar la aplicación de los Convenios de Ginebra por las “fuerzas de emergencia puestas a su disposición” En 1961, el CICR dirigía un memorándum a los Estados Partes en los Convenios de Ginebra y miembros de la ONU en el que subrayaba la responsabilidad individual y colectiva de los Estados (en virtud del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra) por lo que atañe al respeto del derecho internacional humanitario por los contingentes que suministran a las Naciones Unidas. La resolución XXV, aprobada durante la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Viena 1965), y titulada “Aplicación de los Convenios de Ginebra por las Fuerzas de Emergencia de las Naciones Unidas”, recomienda que “que sean concluidos los acuerdos adecuados a fin de garantizar que las fuerzas armadas puestas a disposición de las Naciones Unidas observen las normas de los Convenios de Ginebra y sean protegidas por ellos” y que “las autoridades responsables de los contingentes acepten tomar todas las medidas necesarias para prevenir y reprimir las eventuales infracciones a dichos Convenios.”[7] Con ocasión de la creación de la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL) en 1978, el presidente del CICR dirigió igualmente una carta al secretario general de las Naciones Unidas, a fin de recordarle la posición del CICR. Posteriormente, se ha venido reanudando este tipo de gestiones.

Durante numerosos años, la ONU ha vacilado en reconocer la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las fuerzas de mantenimiento de la paz. Ha hecho valer imposibilidades de orden jurídico, político o práctico, a fin de rechazar su aplicación per se. En particular, la ONU ha sostenido que no es Parte en los Convenios de Ginebra y que éstos no prevén la ratificación por organizaciones internacionales. Además, la ONU no podría asimilarse a una parte en conflicto o a una potencia en los sentidos de los Convenios de Ginebra. Por último, la aplicación de ciertas disposiciones (en especial sobre la represión penal de las infracciones) sería inconcebible.

Así pues, los reglamentos de las primeras operaciones de mantenimiento de la paz (Oriente Próximo, Congo y Chipre) sólo contienen una cláusula sobre la observancia y el respeto de los “principios y el espíritu” de los convenios aplicables al personal militar. No obstante, se hace referencia a los Convenios de Ginebra de 1949, a los Protocolos adicionales de 1977 y a la Convención de 1954 sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. El modelo del acuerdo entre la ONU y los Estados miembros que suministran personal y equipo para operaciones de mantenimiento de la paz contiene la misma cláusula[8]. Pero esta última no implica ninguna responsabilidad directa de las Naciones Unidas para hacer respetar el derecho internacional humanitario.

Por lo demás, en 1992 se incluirá esta cláusula también en la mayoría de los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas de la ONU, firmados con los Estados en cuyo territorio se despliegan dichas fuerzas[9]. Algunos de los acuerdos celebrados recientemente prevén que la ONU garantice que la misión sea conducida de tal manera que se respeten no sólo los “principios y el espíritu”, sino también los “principios y normas” de los convenios internacionales aplicables al comportamiento del personal militar[10].

A la vista de la multiplicación alarmante del número de ataques lanzados contra el personal de las Naciones Unidas, la Asamblea General aprobó en 1995 la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado[11]. En su artículo 20, está insertada una cláusula de salvaguardia en favor del derecho internacional humanitario en la que se estipula que “nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará ... a) la aplicabilidad del derecho internacional humanitario [...] ni la responsabilidad de ese personal de respetar ese derecho y esas normas”. Es explícita aquí la aplicación del derecho internacional humanitario a las fuerzas de la ONU[12].

Así pues, es notable la evolución de la posición de la ONU. Poco a poco, la ONU ha aceptado asumir una parte de la responsabilidad en cuanto a la obligación de hacer respetar el derecho humanitario por las tropas que controla.

Tras el aumento del número de misiones de mantenimiento de la paz y su creciente envergadura, y dadas las incertidumbres relativas a la aplicación de los Convenios de Ginebra al personal que participa en ellas, el CICR organizó en 1994 un simposio sobre la acción humanitaria y las operaciones de mantenimiento de la paz[13]. En 1995 este simposio fue seguido por dos reuniones de expertos[14]. Su objetivo era contribuir a hacer comprender mejor este complejo fenómeno, debatir sobre la interacción de los aspectos humanitarios y militares de las operaciones de mantenimiento de la paz e identificar los ámbitos que exigían investigaciones suplementarias.

Como resultado de la reunión de expertos de 1995, se redactó un documento destinado a la formación del personal que participa en las operaciones de mantenimiento de la paz en el que se resumen las normas del derecho internacional humanitario que les son aplicables[15]. En la elaboración de esas directrices participaron militares, académicos y representantes de la ONU. En mayo de 1996, el presidente del CICR remitió el proyecto de texto al secretario general de la ONU al que se aportaron varias modificaciones.

El 6 de agosto de 1999, las Naciones Unidas publicaron el Boletín del secretario general titulado “Respeto del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas” (en adelante el Boletín).

El contenido del Boletín del secretario general

El Boletín se aplica únicamente a las operaciones bajo el mando y control de la ONU. Si un Estado o una coalición de Estados son autorizados por el Consejo de Seguridad a emprender una operación sobre la base del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, los contingentes nacionales de los Estados participantes están sujetos a las normas del derecho internacional humanitario que obligan a sus Estados respectivos en sus relaciones con las otras partes en conflicto.

Según su artículo 1, los principios y normas fundamentales del derecho internacional humanitario se aplican a las fuerzas de la ONU cuando éstas participan activamente como combatientes durante un conflicto armado (internacional o interno). Puede tratarse de una intervención coercitiva (peace enforcement) o de una operación de mantenimiento de la paz cuando está permitido el uso de la fuerza en el ejercicio de la legítima defensa (peace-keeping).

El Boletín recuerda a continuación que no es exhaustivo y, por lo tanto, no contiene todas las normas que se aplican al personal militar en caso de enfrentamientos armados (artículo 2). Así pues, por su legislación nacional los cascos azules siguen estando obligados a respetar los instrumentos de derecho internacional humanitario a los que están sujetos sus respectivos países de origen.

En caso de violaciones del derecho internacional humanitario, el Boletín estipula que el personal militar será enjuiciado ante los tribunales de su país (artículo 4). Este artículo no debería considerarse como una restricción respecto de las obligaciones generales que prevén diligencias judiciales según el principio de la jurisdicción penal universal (o sea, incoadas también por otras jurisdicciones nacionales) en caso de infracciones graves del derecho internacional humanitario. Desafortunadamente, el Boletín no menciona además los progresos recientes relacionados con el establecimiento de una jurisdicción internacional.

El artículo 5 atañe a la protección de la población civil y los bienes civiles y recuerda el principio fundamental de la distinción entre los objetivos militares, por una parte, y las personas y bienes civiles, por otra. Están prohibidos los ataques indiscriminados y las represalias. Las fuerzas de las Naciones Unidas deberán tomar todas las precauciones posibles para evitar o reducir al mínimo la pérdida de vidas y las lesiones de civiles los daños a los bienes civiles que pudieran ser ocasionados incidentalmente. Se estipula que las instalaciones y equipos militares de las operaciones de mantenimiento de la paz, como tales, no se considerarán objetivos militares. Al parecer, esta mención puede dar lugar a confusión, en la medida en que una fuerza de la ONU participante en combates podría convertirse en objetivo militar, al igual que los edificios y los medios de transporte y de otra índole que apoyen su acción coercitiva. En caso contrario, habría inequidad en el trato entre combatientes, lo que no obedecería al espíritu del derecho internacional humanitario.

En el artículo 6 se incluye otro principio consuetudinario y fundamental del derecho internacional humanitario, según el cual el derecho a elegir medios y métodos de combate no es ilimitado. En particular, se prohíbe a las fuerzas de la ONU el uso de “gases asfixiantes, venenosos o de otro tipo[16] y los métodos de guerra biológica”, así como “las balas que explotan[17], se expanden o se aplastan fácilmente en el cuerpo humano[18] y ciertos proyectiles explosivos[19]”. Hay que acoger con beneplácito el hecho de que el texto refleje la evolución reciente del derecho en la materia, prohibiendo el empleo de ciertas armas convencionales, como la que lesionan por medio de fragmentos indetectables, las minas antipersonal, las trampas explosivas y las armas incendiarias[20]. No obstante, es lamentable que no se haya incluido en este artículo la prohibición del empleo y la transferencia de las armas láser cegadoras, pues esta prohibición parece estar universalmente aceptada[21].

Están prohibidos los métodos de combate consistentes en ordenar que no haya sobrevivientes, en atacar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, en causar daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural, así como las operaciones dirigidas contra instalaciones que contengan fuerzas peligrosas. A fin de garantizar la protección de los bienes culturales, se recomienda a las fuerzas de la ONU no utilizar en ningún caso los bienes culturales y sus alrededores inmediatos para fines que pudieran exponerlos a sufrir daños o destrucción. No se ha mantenido el derecho de hacer excepciones al cumplimiento de las obligaciones convencionales en caso de necesidad militar, como está previsto en la Convención de La Haya de 1954[22].

La obligación de tratar con humanidad y sin discriminación a los civiles y a las personas fuera de combate está prevista en el artículo 7. Se recuerda que las mujeres y los niños son objeto de una atención especial.

En cuanto a las personas detenidas, se les otorga mutatis mutandis (artículo 8) un tratamiento acorde con las disposiciones del III Convenio de Ginebra. Cabe señalar que se reconoce el cometido específico del CICR, así como las tareas de su Agencia Central de Búsquedas, por lo que atañe a la visita de detenidos. El proyecto del CICR de mayo de 1996 contenía un artículo en el que se indicaba que las fuerzas de la ONU no detendrían civiles que no participaran en las hostilidades, a menos que dichas fuerzas tuvieran un mandato específico del Consejo de Seguridad. En el texto actual se señala que se acordará a estas personas un tratamiento sin perjuicio de su situación jurídica. No es indiferente hacer referencia al III o al IV Convenio de Ginebra. En efecto, las condiciones para el internamiento no son las mismas en ambos. Si bien es posible internar a un civil por medidas de seguridad, como lo autoriza el IV Convenio de Ginebra, el civil tendrá derecho a que se examine periódicamente la decisión. Además, el civil internado deberá ser liberado inmediatamente hayan desaparecido las causas que han motivado su internamiento. En cambio, un prisionero de guerra puede permanecer internado hasta el fin de las hostilidades.

Un último y largo artículo (el 9) está consagrado al respeto de los heridos, los enfermos y el personal médico y de socorro. Los heridos y los enfermos deberán ser atendidos con humanidad, sin distinción de carácter desfavorable siendo la urgencia médica la que determina el orden de prioridades para la atención. Se especifica la obligación de respetar el emblema de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja. Por otra parte, es sensato que se recuerde el derecho de las familias a conocer el paradero de sus familiares y que, a este respecto, se mencione la labor de la Agencia Central de Búsquedas del CICR.

Por último, las organizaciones humanitarias apreciarán el hecho de que el Boletín del secretario general solicite a las fuerzas de las Naciones Unidas que faciliten las operaciones de socorro de carácter humanitario e imparcial.

Observaciones finales

Aunque cabe alegrarse por la promulgación de esta circular, que da a los cascos azules cierto marco jurídico, no hay que olvidar sin embargo que permanecen pendientes varias cuestiones. Por ejemplo, uno puede preguntarse si es posible una ocupación, denominada pacífica, cuando la ONU decide una operación sobre la base del Capítulo VII de la Carta. ¿Podrá hablarse de una aplicación de jure del IV Convenio de Ginebra?, o si no, ¿deberá invocarse este Convenio como marco de referencia posible? ¿Qué importancia debe concederse al consentimiento del Estado anfitrión? Sea como fuere, es posible sacar las conclusiones siguientes:

Las fuerzas de mantenimiento de la paz que llevan a cabo operaciones bajo el mando y control de la ONU son consideradas organismos subsidiarios, en el sentido de los artículos 22 y 29 de la Carta de las Naciones Unidas. En la medida en que generalmente se reconoce que la ONU posee personalidad jurídica, la organización puede ser considerada responsable de violaciones cometidas por el personal bajo su control. Así mismo, puede ser obligada a asumir reparaciones.

En nuestra opinión, las disposiciones pertinentes del derecho internacional humanitario se aplican siempre que haya enfrentamiento armado entre las fuerzas de las Naciones Unidas y grupos armados organizados. Dichas disposiciones deben respetarse, independientemente de la naturaleza del conflicto o de la licitud del recurso a la fuerza y aun si la ONU no es formalmente Parte en los Convenios de Ginebra. Así pues, la ONU misma puede convertirse en parte en un conflicto armado. A este respecto, la utilidad del CICR como organización e intermediario neutral entre las partes en conflicto ha sido demostrada en varios contextos. Por ejemplo, el CICR ha podido visitar a miembros de la ONUSOM II (Somalia) o de la UNPROFOR[23] (ex Yugoslavia), cuando estaban detenidos por una de las partes en conflicto.

Jurídicamente, el Boletín del secretario general es un texto administrativo que éste promulgó en su calidad de funcionario del más alto rango de las Naciones Unidas[24]. El Boletín contiene recomendaciones e instrucciones para las tropas que participan en una operación bajo el mando y control de la ONU. No obstante, estas directrices no tienen fuerza vinculante y los principios y normas enunciados en ellas no son exhaustivos. Es importante que el personal militar participante esté al corriente de sus obligaciones y que sepa que individualmente puede ser objeto de enjuiciamiento en caso de violaciones. En cuanto a los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, deben tomar en serio sus obligaciones de hacer cesar las violaciones y de enjuiciar a los criminales de guerra.

Identificados con la posición de la ONU, no creemos que todas las disposiciones del derecho internacional humanitario sean pertinentes para las operaciones desplegadas por las fuerzas de las Naciones Unidas (no lo son, por ejemplo, las normas relativas a la represión penal). Las disposiciones contenidas en el Boletín del secretario general están destinadas a dilucidar el mínimo de normas que son aplicables a esas fuerzas. Se trata de una herramienta de formación de mucha utilidad. Recordemos que, a la fecha, el CICR ha participado en varios cursos de formación para los contingentes nacionales destinados a cumplir una misión de mantenimiento de la paz, sea en su país de origen (como Nepal o Estados Unidos), sea en su lugar de destino (por ejemplo, la ex República Yugoslava de Macedonia). El CICR desea proseguir, incluso intensificar, su colaboración en materia de difusión, tanto con la ONU como con los Estados que suministran contingentes.

El Boletín concierne a las misiones colocadas bajo el mando y control de la ONU. Sin embargo, los recientes acontecimientos (Haití, “Operación Turquesa” en Ruanda, Timor Oriental) han demostrado que la ONU tiene la tendencia a delegar la creación de una fuerza multinacional a un Estado o a una organización regional de seguridad. Incluso si las misiones que han sido autorizadas así por la ONU están colocadas bajo un mando regional o nacional, la organización conserva una parte de la responsabilidad, en virtud del mandato que le ha otorgado la Carta de las Naciones Unidas y del carácter consuetudinario del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra. La ONU debería garantizar que las fuerzas participantes conozcan y respeten las normas y costumbres del derecho internacional humanitario.

A este respecto, hay que recordar y subrayar que las recomendaciones hechas por el secretario general en su Informe sobre la protección de los civiles en los conflictos armados[25], en el que se invita a los Estados a dar instrucciones a todo personal militar que participe en operaciones de mantenimiento de la paz.


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Anne Ryniker es asesora jurídica en la División Jurídica del CICR.

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Notas

1. Observancia del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas, Boletín del secretario general, de 6 de agosto de 1999, doc. ONU ST/SGB(1999/13. Texto reproducido en francés e inglés en las páginas 806 y ss. de la versión original de la RICR.

2. ONUVT: Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua.

3. UNMOGIP: Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán.

4. ONUSOM II: Operación de las Naciones Unidas en Somalia.

5. El debate evidentemente sólo tuvo lugar entre el CICR y la ONU. No obstante, en el marco de este artículo, no es posible referirse a todas las opiniones emitidas por otras instituciones o personalidades y a todas las propuestas presentadas por ellos.

6. FENU: Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas.

7. Publicada en la RICR, no 563, noviembre de 1965, p. 541 (edición en francés, N. del T.).

8. Véase, A/46/185 del 23 de mayo de 1991.

9. En inglés: Status-of-forces agreement (SOFA).

10. Por ejemplo, en los recientes acuerdos entre la ONU y Argelia, Marruecos y Mauritania (MINURSO), y en el acuerdo con la República Centroafricana (MINURCA), 1998.

11. A/Res 45/59 de 17 de febrero de 1995; entrada en vigor en enero de 1999.

12. Obsérvese que esta Convención ha suscitado numerosas críticas en razón de su redacción a veces ambigua. En particular, los artículos 1, 2 y 20 relativos a la definición de las operaciones de las Naciones Unidas, a su ámbito de aplicación y a la relación entre la Convención y el derecho internacional humanitario, respectivamente, parecen estar en contradicción parcial entre sí.

13. Simposio sobre Acción Humanitaria y Operaciones de Mantenimiento de la Paz, informe del CICR, Ginebra, 1995.

14. Reunión de Expertos sobre la Aplicabilidad del Derecho Internacional Humanitario a las Fuerzas de las Naciones Unidas, Ginebra, 1995.

15. Por su parte, el Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz ha exigido igualmente de manera regular al secretario general de las Naciones Unidas que se elabore un código de conducta para el personal encargado del mantenimiento de la paz.

16. El Protocolo de Ginebra del 17 de junio de 1925 atañe a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiante, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos. Es deplorable que la ONU haya procedido a una traducción aproximada y no haya retomado sencillamente la redacción del Protocolo de 1925.

17. Se alude aquí a la Declaración de San Petersburgo de 1868 que prohíbe el uso de ciertos proyectiles en tiempo de guerra.

18. La Declaración (IV, 3) de la Conferencia Internacional de la Paz de La Haya (1899) concierne a la prohibición de emplear balas que se hinchan o se aplastan fácilmente en el cuerpo humano. Una vez más, la traducción no es correcta.

19. Dado que la noción de balas que explotan (en el sentido de la Declaración de San Petersburgo) ya ha sido retomada, no comprendemos el sentido de la mención de proyectiles explosivos.

20. Estas prohibiciones se encuentran en el Convenio sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados, del 10 de octubre de 1980, así como en su Protocolo I relativo a fragmentos no localizables, en su Protocolo II (según fue enmendado en 1996) sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, y en su Protocolo III, sobre prohibiciones o restricciones del empleo de armas incendiarias. V. asimismo la Convención de 1997 sobre la prohibición de las minas antipersonal y sobre su destrucción, conocido como “Tratado de Ottawa”.

21. Se trata del Protocolo IV a la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales, aprobado en 1995.

22. V. el artículo 4 de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y, en general, el Segundo Protocolo relativo a esta Convención, aprobado en marzo de 1999.

23. UNPROFOR: Fuerza de protección de las Naciones Unidas.

24. V. al respecto el doc. ONU ST/SGB/1997/1 de 28 de mayo de 1997.

25. Informe del secretario general al Consejo de Seguridad sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, S/1999/957 del 8 de septiembre de 1999.